РЕШЕНИЕ Волгоградского областного суда от 02.06.2005 по делу № 3-71/2005
<ОБ ОТКАЗЕ В УДОВЛЕТВОРЕНИИ ЗАЯВЛЕНИЯ О ПРИЗНАНИИ НЕДЕЙСТВУЮЩИМ ЗАКОНА ВОЛГОГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ № 1031-ОД ОТ 21 МАРТА 2005 ГОДА "О НАДЕЛЕНИИ ГОРОДА-ГЕРОЯ ВОЛГОГРАДА СТАТУСОМ ГОРОДСКОГО ОКРУГА И УСТАНОВЛЕНИИ ЕГО ГРАНИЦ" В ЧАСТИ НЕВКЛЮЧЕНИЯ ПОСЕЛКА СОЛЯНОЙ, ПОСЕЛКА ИМЕНИ 19-ГО ПАРТСЪЕЗДА, ПОСЕЛКА ТУБСАНАТОРИЯ "ВОЛГО-ДОН" В ЧЕРТУ ГОРОДА ВОЛГОГРАДА>
Официальная публикация в СМИ:
публикаций не найдено
Определением Верховного Суда РФ от 28.09.2005 № 16-Г05-12 данное решение отменено и вынесено новое решение, которым Закон Волгоградской области от 21.03.2005 № 1031-ОД в части невключения поселка Соляной, поселков имени 19-го Партсъезда, тубсанатория "Волго-Дон" в черту города Волгограда признан недействующим и не подлежащим применению со дня вступления в силу указанного Определения.
ВОЛГОГРАДСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД
РЕШЕНИЕ
от 2 июня 2005 года Дело № 3-71/2005
(извлечение)
Волгоградский областной суд, рассмотрев в открытом судебном заседании 2 июня 2005 года гражданское дело по заявлению Б.Н.И. и Б.Т.В. о признании противоречащим федеральному законодательству и недействующим Закона Волгоградской области № 1031-ОД от 21 марта 2005 года "О наделении города-героя Волгограда статусом городского округа и установлении его границ" в части невключения поселка Соляной, поселков имени 19-го Партсъезда, тубсанатория "Волго-Дон" в черту города Волгограда,
установил:
Б.Н.И. и Б.Т.В. обратились в Волгоградский областной суд с заявлением о признании противоречащим федеральному законодательству и недействующим Закона Волгоградской области № 1031-ОД от 21 марта 2005 года "О наделении города-героя Волгограда статусом городского округа и установлении его границ" в части невключения поселка Соляной, поселков имени 19-го Партсъезда, тубсанатория "Волго-Дон" в черту города Волгограда.
В заявлении указано, что Закон Волгоградской области № 1031-ОД противоречит части 3 статьи 12 Федерального закона РФ № 154-ФЗ от 28 августа 1995 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
В судебном заседании заявители Б.Н.И. и Б.Т.В. требования поддержали в полном объеме. Их представители Ж.А.В. и Б.В.В. пояснили, что заявители проживают в поселках Соляной, имени 19-го Партсъезда и тубсанатория "Волго-Дон", административно подчиненных Красноармейскому району г. Волгограда. Оспариваемый ими Закон Волгоградской области не включил названные поселки в черту города-героя Волгограда. Таким образом, по их мнению, было нарушено их право "...осуществлять местное самоуправление посредством участия в местных референдумах, муниципальных выборах, в иных формах прямого волеизъявления, а также через выборные и иные органы местного самоуправления...". При принятии Волгоградской областной Думой Закона № 1031-ОД не было учтено мнение схода жителей поселков, в том числе и их мнение о необходимости отнесения названных поселков в черту города-героя Волгограда.
С принятием Закона они терпят убытки и неудобства, связанные с лишением многих социальных благ, медицинского обслуживания, защиты со стороны правоохранительных органов.
В соответствии с требованиями федерального законодательства изменение границ поселений, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав населенных пунктов к территориям других поселений, должно осуществляться с согласия населения данных пунктов, выраженного путем голосования либо на сходах граждан с учетом мнения представительных органов соответствующих поселений. Однако областной Думой при принятии регионального Закона мнение схода жителей поселков Соляной, имени 19-го Партсъезда, тубсанатория "Волго-Дон", пожелавших, чтобы поселки остались в черте города Волгограда, учтено не было.
Кроме того, не учтено требование Федерального закона в той части, что границы муниципальных образований должны устанавливаться и изменяться с учетом исторически сложившихся земель населенных пунктов. Вместе с тем с момента своего образования названные выше поселки находятся в административном подчинении Красноармейского района г. Волгограда, весь жилой фонд находится на балансе г. Волгограда, регистрация по месту жительства граждан этих поселков производится паспортно-визовой службой Красноармейского района г. Волгограда.
Статьей 85 Федерального закона РФ № 131-ФЗ от 6 октября 2003 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусмотрено право органов государственной власти субъектов Российской Федерации до 1 марта 2005 года установить в соответствии с требованиями настоящего Федерального закона границы муниципальных образований и наделить соответствующие муниципальные образования статусом городского, сельского поселения, городского округа, муниципального района. Однако оспариваемый Закон был принят Волгоградской областной Думой 17 марта 2005 года с нарушением установленного федеральным законодательством срока. Заявители полагают, что в данном случае Волгоградская областная Дума действовала как неправомочный орган. По их мнению, границы муниципальных образований должны быть установлены уполномоченным федеральным органом исполнительной власти Российской Федерации, каковым является Министерство регионального развития РФ.
Представители Волгоградской областной Думы, администрации Волгоградской области, администрации Светлоярского района Волгоградской области требования заявителей не признали и просили суд отказать в их удовлетворении за необоснованностью.
Представители администрации города Волгограда и Волгоградского городского Совета народных депутатов требования заявителей поддержали и просили Закон Волгоградской области № 1031-ОД от 21 марта 2005 года "О наделении города-героя Волгограда статусом городского округа и установлении его границ" признать противоречащим Федеральному законодательству и недействующим с момента принятия.
Представители заинтересованных лиц - администрации Красноармейского района г. Волгограда и Волго-Донского Государственного бассейнового управления водных путей и судоходства - в судебное заседание не явились, о времени и месте рассмотрения дела судом извещены своевременно и надлежащим образом. Руководствуясь положениями ст. 252 ГПК РФ, суд полагает возможным рассмотрение дела в отсутствие указанных лиц.
Выслушав объяснения заявителей Б.Н.И. и Б.Т.В., их представителей Ж.А.В. и Б.В.В., представителей заинтересованных лиц: Волгоградской областной Думы, администрации Волгоградской области, администрации Светлоярского района Волгоградской области, администрации города Волгограда и Волгоградского городского Совета народных депутатов, исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора Волгоградской областной прокуратуры, полагавшей, что в удовлетворении требований заявителям надлежит отказать в связи с их необоснованностью, и судебные прения, Волгоградский областной суд не находит оснований для удовлетворения заявленных требований.
Согласно части 1 статьи 251 ГПК РФ гражданин, считающий, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются его права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.
При рассмотрении дела судом установлено, что Волгоградской областной Думой 17 марта 2005 года был принят Закон Волгоградской области № 1031-ОД "О наделении города героя Волгограда статусом городского округа и установлении его границ". Настоящий Закон был подписан Главой Администрации Волгоградской области 21 марта 2005 года, опубликован 22 марта 2005 года в газете "Волгоградская правда" № 49 и вступил в силу с указанного времени.
Закон № 1031-ОД наделил город-герой Волгоград статусом городского округа. Кроме того, были установлены границы округа со смежными территориями: муниципальным районом Среднеахтубинский Волгоградской области; муниципальным районом Светлоярский Волгоградской области, муниципальным районом Городищенский Волгоградской области, городским округом город Волжский согласно карте-схеме (приложение № 1 к Закону) и картографическому описанию (приложение № 2 к Закону).
Оспариваемый Закон принят во исполнение требований Федерального закона РФ № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления".
Пунктом 1 части 1 статьи 85 названного Федерального закона предписано органам государственной власти субъектов РФ в срок до 1 марта 2005 года установить границы муниципальных образований и наделить соответствующие муниципальные образования статусом городского, сельского поселения, городского округа, муниципального района.
Согласно части 3 статьи 85 Федерального закона в случае, если границы муниципальных образований не утверждены органами государственной власти субъектов Российской Федерации до 1 марта 2005 года в порядке, предусмотренном пунктом 1 части 1 настоящей статьи, границы муниципальных образований утверждаются до 31 марта 2005 года федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством Российской Федерации.
Постановлением Правительства РФ от 20 декабря 2004 года № 814 "Об уполномоченном федеральном органе исполнительной власти по утверждению границ муниципальных образований" такими полномочиями было наделено Министерство регионального развития Российской Федерации.
Материалами дела подтверждено, что представительный орган власти субъекта РФ на территории Волгоградской области границы муниципального образования городской округ город-герой Волгоград установил с отступлением от определенного Федеральным законом срока. Из картографического описания границ городского округа следует, что спорные территории поселка Соляной, поселков имени 19-го Партсъезда, тубсанатория "Волго-Дон" не вошли в черту города Волгограда.
Вместе с тем Приказом Министерства регионального развития РФ № 34 от 25 марта 2005 года "Об утверждении границ муниципальных образований в Волгоградской области" были утверждены границы муниципального образования, которое создано в пределах существующего муниципального образования Светлоярский район Волгоградской области. В состав данного муниципального были фактически включены и территории поселка Соляной, поселков имени 19-го Партсъезда, тубсанатория "Волго-Дон".
Оспариваемый Закон Волгоградской области и вышеозначенный Приказ Министерства регионального развития РФ не содержат в себе коллизий относительно названных поселков.
Кроме того, суд полагает несостоятельными и противоречащими действующему законодательству доводы заявителей и их представителей в части отсутствия полномочий у Волгоградской областной Думы на утверждение границ муниципального образования городской округ Волгоград после 1 марта 2005 года.
В соответствии с частью 2 статьи 10 Федерального закона № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления" границы территорий муниципальных образований устанавливаются и изменяются законами субъектов Российской Федерации. Таким образом, в федеральном законодательстве установлено общее правило определения органов, в чьей компетенции находится издание нормативных правовых актов по указанному вопросу. Системообразующее значение данной нормы подчеркивает и то обстоятельство, что она содержится в той главе Федерального закона, которая устанавливает принципы территориальной организации местного самоуправления.
Норма Федерального закона, на которую ссылаются заявители в обоснование своих требований (статья 85 Федерального закона № 131-ФЗ), носит вспомогательный, служебный характер и не может быть рассмотрена в качестве правового препятствия для установленных законом принципов территориальной организации местного самоуправления. Кроме того, суд учитывает то обстоятельство, что в части 3 статьи 83 Федерального закона содержится прямое указание о применении статьи 10 при реализации требований статей 84 и 85 Федерального закона РФ.
Статья 85 Федерального закона РФ регламентирует переходные положения, призвана содействовать реализации положений названного закона в целом, однако не подменяет основные принципиальные положения указанного нормативного правового акта федерального уровня.
С учетом изложенного наделение федеральным законодателем федерального органа исполнительной власти, уполномоченного Правительством Российской Федерации, полномочиями по утверждению до 31 марта 2005 года границ муниципальных образований, не утвержденных органами государственной власти субъектов Российской Федерации до 1 марта 2005 года, не препятствует изданию органами государственной власти субъектов Российской Федерации законов по данному вопросу.
Суд полагает, что наделение федерального органа исполнительной власти такими полномочиями на переходный период соответствует конституционному принципу отнесения данного вопроса к сфере совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, установленному пунктом "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации. Правовое значение наделения вышеуказанным полномочием федерального органа исполнительной власти заключается в определении коллизионного приоритета при одновременном издании в период с 1 по 31 марта 2005 года федеральным органом исполнительной власти и органом государственной власти субъекта Российской Федерации актов по одному предмету, имеющих не совпадающее содержание в части установления границ конкретных муниципальных образований.
Таким образом, ссылка на положения пунктов 1 и 3 статьи 85 Федерального закона может быть учтена только в случае наличия споров о компетенции между уполномоченным федеральным органом исполнительной власти и органами государственной власти субъекта РФ, которые отсутствуют в настоящем деле.
Положения Закона Волгоградской области в части установления границ муниципального образования городской округ город-герой Волгоград не противоречат требованиям п. 3 ч. 1 ст. 11 ФЗ № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления", согласно которым территорию поселения составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения.
Из исследованных в ходе судебного заседания письменных доказательств следует, что территория поселка Соляной, поселков имени 19-го Партсъезда, тубсанатория "Волго-Дон" с момента образования поселков и до принятия оспариваемого Закона относилась к территории Светлоярского района.
Указанное, в частности, подтверждается: сообщением председателя Комитета по земельным ресурсам и землеустройству Волгоградской области за № 9-7/589 от 9 ноября 1995 года, согласно которому населенные пункты п. Соляной и п. им. 19-го Партсъезда расположены в административных границах Светлоярского района, удалены от границ Волгограда на 12 и 7 километров соответственно, тубсанаторий расположен на противоположном берегу канала и удален от городской черты на расстояние 11 километров; земли этих поселков находятся в ведении Соляновской администрации; картой-схемой границ Волгограда (приложение № 1 к оспариваемому Закону области); выкопировкой городской черты из генерального плана г. Волгограда, утвержденного Постановлением Совета Министров РСФСР от 19 октября 1984 года № 442.
Заявителями не представлено доказательств, что земля, на которой расположены вышеозначенные поселки, не является территорией Светлоярского района, а относится к территории города Волгограда.
Доводы заявителей и заинтересованных лиц администрации города Волгограда и Совета народных депутатов города Волгограда о том, что спорные поселки были административно подчинены Красноармейскому району г. Волгограда, в силу чего являются территорией города Волгограда, несостоятельны и противоречат положениям Федерального закона № 131-ФЗ, не содержащего понятия "административная подчиненность". Названный Федеральный закон, закрепляя принципы установления границ муниципальных образований, фактически корреспондирует к понятиям территориальной организации местного самоуправления, территориям и границам земель, на которых находились муниципальные образования к моменту принятия этого закона. В силу указанного не могут быть приняты во внимание доводы заявителей и заинтересованных лиц и в той части, что жители названных поселков участвовали в выборах депутатов городской Думы, регистрация проживающих в поселках Соляной, имени 19-го Партсъезда, тубсанатория "Волго-Дон" производится паспортно-визовой службой Красноармейского района г. Волгограда и то, что они имеют право на обращение к мировым судьям Красноармейского района Волгограда. Названные обстоятельства, как было указано ранее, полностью связаны с административной подчиненностью этих поселков и не могли быть учтены Волгоградской областной Думой при принятии оспариваемого Закона в силу прямого запрета, содержащегося в Федеральном законе РФ № 131-ФЗ.
Оспариваемый Закон в соответствии с требованиями ФЗ № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления" впервые на уровне субъекта Российской Федерации установил, а не изменил границы муниципального образования городской округ город-герой Волгоград. Таким образом, не могут служить основанием для признания Закона недействующим и противоречащим федеральному законодательству ссылки заявителей об отсутствии учета мнения населения поселка Соляной, поселков имени 19-го Партсъезда, тубсанатория "Волго-Дон" при принятии Закона области № 1031-ОД.
Поскольку границы муниципальных образований Законом субъекта Российской Федерации были установлены впервые, то доводы заявителей о том, что произошло изменение границ муниципальных образований, несостоятельны, противоречат фактическим обстоятельствам дела и связаны с неправильным толкованием действующего федерального законодательства.
В силу требований пункта 14 части 1 статьи 11 Федерального закона РФ № 131-ФЗ территория городского округа не может входить в состав муниципального района и, таким образом, включение в состав городского округа населенных пунктов, земли которых не прилегают к землям городского округа, запрещено.
Судом было установлено, что между поселком Соляной, поселком имени 19-го Партсъезда, поселком тубсанатория "Волго-Дон" и городом-героем Волгоградом расположен ряд населенных пунктов (Чапурники и Кирова), которые в соответствии с нормативными правовыми актами федерального уровня входят в состав муниципального образования Светлоярский район Волгоградской области. Названные поселки окружены со всех сторон землями муниципального района Светлоярский район Волгоградской области и не имеют общих границ с муниципальным образованием городской округ город-герой Волгоград.
Таким образом, поселки Соляной, имени 19-го Партсъезда, тубсанатория "Волго-Дон" не могли быть включены в черту муниципального образования городской округ город-герой Волгоград.
С учетом изложенных обстоятельств суд приходит к выводу о том, что оспариваемый заявителями Закон не противоречит Федеральному закону РФ № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления" и Приказу Министерства регионального развития РФ № 34 от 25 марта 2005 года "Об утверждении границ муниципальных образований в Волгоградской области".
Кроме того, при принятии решения суд учитывает, что Светлоярский район и г. Волгоград являются муниципальными образованиями, а передача земель от Светлоярского района городу Волгограду фактически является изменением территорий муниципальных образований.
Однако в соответствии со статьей 13 Федерального закона РФ № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" изменение границ муниципального образования может осуществляться только по инициативе населения, органов местного самоуправления, а также органов государственной власти субъекта РФ.
Исходя из смысла и содержания вышеуказанной нормы закона, для отнесения земель, на которых территориально находятся поселки Соляной, имени 19-го Партсъезда, тубсанатория "Волго-Дон", к муниципальному образованию г. Волгоград необходимо проведение референдума в муниципальном образовании Светлоярский район, а также принятие соответствующих решений Волгоградской областной Думой, представительными органами муниципальных образований г. Волгограда и Светлоярского района, получение положительного заключения Главы Администрации Волгоградской области по вопросу об изменении границ муниципальных образований.
Однако вопрос об отнесении этих поселков к муниципальному образованию г. Волгоград с соблюдением предусмотренных федеральным законодательством процедур не решался. Доводы заявителей и их представителей в той части, что Волгоградская областная Дума до принятия оспариваемого ими Закона должна была предпринять меры к реализации названных процедур, не основаны на законе.
При таких обстоятельствах основания для удовлетворения требований Б.Н.И. и Б.Т.В. отсутствуют.
Руководствуясь ст. ст. 194 - 198, 199, 251 - 253 ГПК РФ, суд
решил:
В удовлетворении заявления Б.Н.И. и Б.Т.В. о признании противоречащим федеральному законодательству и недействующим Закона Волгоградской области № 1031-ОД от 21 марта 2005 года "О наделении города-героя Волгограда статусом городского округа и установлении его границ" в части невключения поселка Соляной, поселков имени 19-го Партсъезда, тубсанатория "Волго-Дон" в черту города Волгограда отказать.
Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в течение 10 дней через Волгоградский областной суд.
