РЕШЕНИЕ Волгоградского УФАС РФ от 10.03.2005
"ПО ДЕЛУ № 691 О НАРУШЕНИИ АНТИМОНОПОЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА"
Официальная публикация в СМИ:
публикаций не найдено
УПРАВЛЕНИЕ ФЕДЕРАЛЬНОЙ АНТИМОНОПОЛЬНОЙ СЛУЖБЫ
ПО ВОЛГОГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ
РЕШЕНИЕ
от 10 марта 2005 года
ПО ДЕЛУ № 691 О НАРУШЕНИИ АНТИМОНОПОЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
(извлечение)
Комиссия Управления Федеральной антимонопольной службы по Волгоградской области по рассмотрению дел о нарушениях антимонопольного законодательства, рассмотрев дело № 691, возбужденное в отношении ОАО "РЖД" (в лице Приволжской железной дороги - филиала ОАО "РЖД") по признакам нарушения п. 1 ст. 5 Закона РСФСР от 22.03.1991 № 948-1 "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках", установила:
Дело № 691 возбуждено по заявлению ЗАО "Бекетовское предприятие промышленного железнодорожного транспорта" (далее - ЗАО "БППЖТ") в отношении ОАО "Российские железные дороги" (далее - ОАО "РЖД") в лице Приволжской железной дороги (далее - ПЖД) - филиала ОАО "РЖД" по признакам нарушения п. 1 ст. 5 Закона РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках", выразившимся, по мнению заявителя, в следующем.
Волгоградское отделение ПЖД - филиала ОАО "РЖД" (далее - ВО ПЖД) отказывает ЗАО "БППЖТ" в выходе локомотивов на пути общего пользования при отсутствии акта освидетельствования локомотивов, проведенного силами ВО ПЖД.
Наличие акта, составленного по результатам освидетельствования локомотивов ЗАО "БППЖТ" другим хозяйствующим субъектом - ООО "ТС-99" во исполнение принятых последним по договору оказания услуг обязательств по освидетельствованию локомотивов ЗАО "БППЖТ" и подтверждающего соответствие локомотивов заявителя установленным законом требованиям, является для ВО ПЖД достаточным основанием недопуска локомотивов ЗАО "БППЖТ" на пути общего пользования.
На заседании Комиссии представитель ЗАО "БППЖТ" поддержал заявленные требования, указав, что действующее законодательство в сфере железнодорожного транспорта не содержит положений, допускающих выход подвижного состава на пути общего пользования только с актами технического освидетельствования структурного подразделения ОАО "РЖД".
Освидетельствование локомотивов не отнесено Постановлением Правительства РФ от 05.06.2002 № 383 "О лицензировании перевозочной и другой деятельности на железнодорожном транспорте" к числу лицензируемых видов деятельности и может осуществляться самостоятельно ЗАО "БППЖТ" или на договорной основе последним с другой организацией, одним из видов деятельности которой выступает осуществление указанного вида работ, при этом данное обстоятельство не может выступать препятствием для выхода локомотивов ЗАО "БППЖТ" на железнодорожные пути общего пользования.
Указанные действия ВО ПЖД препятствуют осуществлению деятельности ЗАО "БППЖТ" по оказанию железнодорожных услуг предприятиям Красноармейской промзоны и нарушают требования п. 1 ст. 5 Закона РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках".
Представитель ООО "ТС-99" на заседании Комиссии поддержал требования заявителя, указав, что ООО "ТС-99" осуществляет техническое обслуживание и ремонт подвижного состава на железнодорожном транспорте на основании полученной в установленном законом порядке лицензии и располагает необходимым для осуществления освидетельствования локомотивов оборудованием, средствами измерения и контроля, специалистами, обладающими определенной квалификацией.
По результатам освидетельствования локомотива ЗАО "БППЖТ" составляется акт, определяющий техническое состояние локомотива. Форма акта соответствует форме, применяемой ВО ПЖД.
Данный акт подтверждает соответствие локомотива заявителя требованиям Правил технической эксплуатации (ПТЭ) и не может являться основанием для отказа ЗАО "БППЖТ" в выходе на железнодорожные пути общего пользования.
Представитель ОАО "РЖД" с доводами заявителя и представителя ООО "ТС-99" не согласился, пояснив по делу следующее.
Статья 16 Федерального закона "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации", устанавливая основные требования к железнодорожным путям необщего пользования, примыкающим к железнодорожным путям общего пользования, закрепляет за уполномоченным представителем федерального органа исполнительной власти в области железнодорожного транспорта право проверять техническое состояние железнодорожных путей необщего пользования, железнодорожного подвижного состава и контейнеров в порядке, установленном указанным органом.
В силу ст. 20 ФЗ "О железнодорожном транспорте в РФ" осуществление государственного контроля (надзора) на железнодорожном транспорте возложено на специальную службу федерального органа исполнительной власти в области железнодорожного транспорта, структура, функции которой, а также права и полномочия ее государственных ревизоров определяются Правительством РФ.
Федеральный закон от 08.08.2001 № 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" не относит освидетельствование локомотивов к лицензируемым видам деятельности, и в силу приведенных положений ФЗ "О железнодорожном транспорте в РФ" будет проводиться специальной службой федерального органа исполнительной власти в области железнодорожного транспорта.
В настоящее время специальная контролирующая служба уполномоченных представителей Минтранса РФ не создана, в силу чего осмотр локомотивов сторонних организаций при допуске на пути общего пользования должен проводиться на договорной основе силами ОАО "РЖД" как владельца путей общего пользования.
Распоряжение МПС РФ от 09.03.2004 № 80р распространило действие Правил технической эксплуатации железных дорог РФ (далее - ПТЭ) на ОАО "РЖД" до принятия соответствующего технического регламента.
В силу требований п. 9.11 ПТЭ локомотивы и вагоны, не принадлежащие организациям федерального железнодорожного транспорта, должны соответствовать требованиям ПТЭ. Порядок обращения такого подвижного состава на путях общей сети железных дорог устанавливается МПС России. Изданные МПС РФ Указания от 30.10.1996 № Н-957у, от 13.05.1999 № Л-747у определили порядок проведения освидетельствования железной дорогой локомотивов, принадлежащих сторонним организациям, на железнодорожных путях общего пользования.
Проанализировав представленные доказательства и выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, Комиссия пришла к следующим выводам.
Статья 1 Федерального закона от 10.01.2003 № 17-ФЗ "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации", определяя основы функционирования железнодорожного транспорта в Российской Федерации, называет принцип развития конкуренции и становления развитого рынка услуг железнодорожного транспорта одним из принципов функционирования железнодорожного транспорта.
В развитие данного положения Постановлением Правительства РФ от 18.09.2003 № 585 учреждено ОАО "РЖД", главными целями деятельности которого выступают обеспечение потребностей государства, юридических и физических лиц в железнодорожных перевозках, работах и услугах, оказываемых железнодорожным транспортом, а также извлечение прибыли.
ОАО "РЖД" не является уполномоченным представителем федерального органа исполнительной власти в области железнодорожного транспорта, выступает владельцем инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования и наделяется статусом самостоятельного хозяйствующего субъекта на рынке услуг железнодорожного транспорта, действующего на равных условиях с другими предприятиями железнодорожного транспорта, к которым относится и ЗАО "БППЖТ".
Федеральный закон "О железнодорожном транспорте в РФ", определяя основные требования к железнодорожному подвижному составу и контейнерам независимо от их принадлежности (ОАО "РЖД", ЗАО "БППЖТ"), устанавливает необходимость их соответствия требованиям стандартов, правил и норм, а также требованиям Правил технической эксплуатации железных дорог (ст. 17 Закона).
Таким образом, на владельцев подвижного состава возложена обязанность обеспечить указанное соответствие, что делает необходимым проведение технического освидетельствования локомотивов в обеспечение безопасности движения и эксплуатации железнодорожного транспорта.
Как следует из представленных заявителем копии договора № 564/03 НОДдог от 01.12.2004 на предоставление услуг по освидетельствованию тепловозов, направленного ОАО "РЖД" в адрес ЗАО "БППЖТ" для заключения и оформленного последним с протоколом разногласий, оставшимся без согласования, копии договора от 15.03.2004 на предоставление услуг по освидетельствованию тепловозов, заключенного между ООО "ТС-99" и ЗАО "БППЖТ", и приложенных к указанным договорам калькуляций стоимости предоставления данных услуг, при освидетельствовании локомотивов выполняются работы по осмотру автоматической сигнализации, контрольно-измерительных приборов, тормозной передачи, электрооборудования, наличия пломб на приборах, замер шаблонами всех колесных пар, определение на износ колесной пары. По результатам освидетельствования составляется акт технического освидетельствования, подтверждающий соответствие локомотивов требованиям ПТЭ.
Освидетельствование локомотивов выступает определенным видом деятельности на рынке услуг железнодорожного транспорта, который осуществляется на договорной основе и носит возмездный характер.
Федеральный закон от 08.08.2001 № 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" не относит освидетельствование локомотивов к лицензируемым видам деятельности, что позволяет предприятию железнодорожного транспорта осуществлять освидетельствование принадлежащих ему локомотивов как на договорной основе с другой организацией, одним из видов деятельности которой выступает проведение указанного вида работ, так и самостоятельно при наличии соответствующей возможности, которая определяется наличием необходимого для выполнения данных работ оборудования, средств измерений и контроля, квалифицированных специалистов.
Федеральный закон "О железнодорожном транспорте в РФ" определяет перевозочный процесс как совокупность организационно и технологически взаимосвязанных операций, выполняемых при подготовке, осуществлении и завершении перевозок пассажиров, грузов, багажа и грузобагажа железнодорожным транспортом, состоящим как из железнодорожного транспорта общего пользования, так и железнодорожного транспорта необщего пользования (ст. ст. 1, 2 Закона).
Таким образом, перевозочный процесс представляет собой совокупность организационно и технологически взаимосвязанных операций, выполняемых как предприятиями и другими подразделениями железных дорог, так и другими хозяйствующими субъектами - предприятиями железнодорожного транспорта.
Безопасность движения и эксплуатации железнодорожного транспорта обеспечивают в пределах установленной законодательством компетенции владельцы инфраструктур, перевозчики, грузоотправители и другие участники перевозочного процесса (п. 2 ст. 20 ФЗ "О железнодорожном транспорте в РФ").
Таким образом, на железную дорогу возлагается обязанность обеспечить безопасность движения и эксплуатации железнодорожного транспорта в перевозочном процессе, который организуется и выполняется предприятиями и другими подразделениями железной дороги, а не сторонними организациями. Обеспечение безопасности движения и эксплуатации железнодорожного транспорта в перевозочном процессе, который организуется и выполняется другими предприятиями железнодорожного транспорта, составляет обязанность последних, а не ОАО "РЖД", действующего на равных условиях с другими участниками перевозочного процесса.
Указанные положения федерального закона позволяют заключить, что освидетельствование локомотивов, принадлежащих сторонним организациям и выходящих на железнодорожные пути общего пользования, в обеспечение безопасности движения не является обязанностью железной дороги и данные услуги могут оказываться последней на возмездной, договорной основе только при наличии свободного волеизъявления сторон.
В связи с изложенным Комиссией не может быть принята ссылка представителя ОАО "РЖД" на Указания МПС как на обоснование правомерности проведения освидетельствования локомотивов, принадлежащих сторонним организациям, исключительно силами ОАО "РЖД" ввиду их противоречия положениям действующего федерального законодательства.
Обращает внимание, что положения ст. 12 в правовом единстве со ст. 2 Федерального закона от 25.08.1995 № 153-ФЗ "О федеральном железнодорожном транспорте", действовавшего в период принятия приведенных представителем ОАО "РЖД" Указаний МПС, также закрепляли за железной дорогой обязанность обеспечить безопасность движения поездов и других железнодорожных транспортных средств в перевозочном процессе, который организовывался и выполнялся железной дорогой, а не сторонними организациями. Освидетельствование как осмотр силами железной дороги локомотивов, принадлежащих сторонним организациям, на предмет выявления отклонений от требований безопасности движения закон не относил к перевозочному процессу, обеспечение безопасности которого являлось обязанностью железной дороги. В связи с изложенным представленные Указания МПС были приняты в противоречие действовавшему на тот момент федеральному законодательству.
Распоряжение МПС РФ от 09.03.2004 № 80р индивидуально распространило действие Правил технической эксплуатации железных дорог РФ (далее - ПТЭ) на ОАО "РЖД", не наделив последнего правом определять состояние и порядок обслуживания подвижного состава, принадлежащего другим хозяйствующим субъектам - предприятиям железнодорожного транспорта.
Обращает внимание то обстоятельство, что п. 9.11 ПТЭ, закрепляя требование о необходимости соответствия локомотивов и вагонов, не принадлежащих организациям федерального железнодорожного транспорта и выходящих на пути общей сети железных дорог, требованиям ПТЭ, наделял МПС правом определения порядка обращения такого подвижного состава на путях общей сети железных дорог, не предоставляя право на определение состояния подвижного состава посредством утверждения порядка проведения освидетельствования локомотивов, принадлежащих сторонним организациям.
Как следует из материалов дела, ОАО "РЖД" в лице ВО ПЖД - структурного подразделения ПЖД направило в адрес ЗАО "БППЖТ" для заключения договор № 564/03 НОДдог от 01.12.2004 на предоставление услуг по освидетельствованию тепловозов ЗАО "БППЖТ", который был оформлен последним с протоколом разногласий.
Письмом (от 22.12.2003 исх. № 472-НОДдог) Волгоградским отделением ПЖД протокол разногласий был отклонен и сделано предложение о заключении договора с иным хозяйствующим субъектом.
15.04.2004 между ЗАО "БППЖТ" и ООО "ТС-99" заключен договор на предоставление услуг по выполнению освидетельствования тепловозов ЗАО "БППЖТ". ООО "ТС-99" осуществляет деятельность по техническому обслуживанию и ремонту подвижного состава на железнодорожном транспорте на основании полученной лицензии (№ 0229-ПС от 09.03.2004), что свидетельствует о наличии технической базы, необходимой для осуществления деятельности по освидетельствованию локомотивов, принадлежащих предприятиям железнодорожного транспорта.
Как следует из представленных заявителем калькуляции стоимости предоставления услуг по освидетельствованию локомотива силами ООО "ТС-99" (приложение № 1 к договору от 15.03.2004) и калькуляции стоимости предоставления услуг по освидетельствованию локомотива силами ОАО "РЖД" (приложение № 564/03 НОДдог к договору № 564/03 НОДдог от 01.12.2004), работы, выполняемые ООО "ТС-99" и ОАО "РЖД" при проведении освидетельствования, равны по объему.
Правом проверять техническое состояние железнодорожных путей как общего, так и необщего пользования, а равно железнодорожного подвижного состава и контейнеров, принадлежащих ОАО "РЖД", ЗАО "БППЖТ", другим участникам перевозочного процесса, наделяется уполномоченный представитель федерального органа исполнительной власти в области железнодорожного транспорта (п. 2 ст. 15, п. 5 ст. 16 Закона). ОАО "РЖД" указанное право Федеральный закон "О железнодорожном транспорте в РФ" не предоставляет.
Государственный контроль (надзор) за соблюдением актов в области безопасности движения и эксплуатации железнодорожного транспорта и иных технических средств, связанных с перевозочным процессом, который организуется и выполняется как предприятиями железной дороги (ОАО "РЖД"), так и другими хозяйствующими субъектами - предприятиями железнодорожного транспорта (ЗАО "БППЖТ"), возложен на федеральный орган исполнительной власти в области железнодорожного транспорта (ст. 20 ФЗ "О железнодорожном транспорте в РФ"). Пункт 1 ст. 20 ФЗ "О железнодорожном транспорте в РФ" предусматривает создание специальной службы федерального органа исполнительной власти в области железнодорожного транспорта, структура и функции которой определяются Правительством РФ.
Таким образом, полномочный представитель федерального органа исполнительной власти наделяется контрольными функциями за безопасностью движения и эксплуатации железнодорожного транспорта, во исполнение которых вправе проверять наличие проведения технического обслуживания, актов освидетельствования локомотивов, принадлежащих участникам перевозочного процесса, в подтверждение их соответствия требованиям соответствующих норм, правил, ПТЭ.
Принимая во внимание положение п. 3 ст. 7 Закона РСФСР от 22.03.1991 № 948-1 "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках", запрещающее совмещение функций федеральных органов исполнительной власти с функциями хозяйствующих субъектов, утверждение представителя ОАО "РЖД" об осуществлении освидетельствования как определенного вида деятельности на рынке услуг железнодорожного транспорта силами федерального органа исполнительной власти в области железнодорожного транспорта представляется безосновательным.
При рассмотрении дела Комиссией также определены следующие обстоятельства.
ОАО "РЖД" выступает владельцем инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования.
Федеральный закон от 10.01.2003 № 18-ФЗ "Устав железнодорожного транспорта Российской Федерации" и утвержденные в соответствии с данным Законом Постановлением Правительства РФ от 20.11.2003 № 703 Правила оказания услуг по использованию инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования (далее - Правила оказания услуг) определяют порядок и условия взаимодействия владельца инфраструктуры и перевозчика по использованию последним инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования для осуществления перевозок пассажиров, грузов, багажа, грузобагажа на основании заключаемого договора об оказании услуг по использованию инфраструктуры.
В соответствии со ст. 50 ФЗ "Устав железнодорожного транспорта Российской Федерации" указанный договор заключается в том числе на выполнение владельцем инфраструктуры таких работ (услуг), как предоставление перевозчику права на использование принадлежащих владельцу инфраструктуры железнодорожных путей, иных необходимых для осуществления перевозок пассажиров, грузов, багажа, грузобагажа объектов инфраструктуры.
Статья 2 ФЗ "Устав железнодорожного транспорта Российской Федерации" определяет перевозчика как юридическое лицо или индивидуального предпринимателя, принявших на себя по договору перевозки железнодорожным транспортом общего пользования обязанность доставить пассажира, вверенный им отправителем груз, багаж, грузобагаж из пункта отправления в пункт назначения, а также выдать груз, багаж, грузобагаж управомоченному на его получение лицу (получателю).
ЗАО "БППЖТ" осуществляет транспортное обслуживание предприятий и организаций промышленной зоны Кировского и Красноармейского районов г. Волгограда, выполняя подачу и уборку вагонов под погрузку-выгрузку грузов клиентам на основании заключенных с ОАО "РЖД" договоров на эксплуатацию подъездных железнодорожных путей.
Подтверждением служат представленные ЗАО "БППЖТ" копия договора № 2/15 от 12.05.2003, связанного с эксплуатацией железнодорожного пути необщего пользования ЗАО "Бекетовское ППЖТ" по станции Татьянка (далее по тексту - договор № 2/15), и копия договора № 2/186 от 01.07.2004 на эксплуатацию железнодорожного пути необщего пользования ЗАО "Бекетовское ППЖТ" по станции Татьянка-Южная (далее по тексту - договор № 2/186), заключенных ЗАО "БППЖТ" ("Владелец") с ОАО "РЖД" ("Перевозчик"). В соответствии с указанными договорами осуществляется эксплуатация принадлежащих "Владельцу" (ЗАО "БППЖТ") железнодорожных путей необщего пользования, обслуживаемых локомотивом "Владельца".
В силу п. 5 договора № 2/15 и п. 7 договора № 2/186 сдаваемые на железнодорожный путь необщего пользования вагоны подаются локомотивом "Перевозчика" (ОАО "РЖД") на выставочные пути станции и дальнейшее продвижение вагонов по железнодорожным путям необщего пользования, принадлежащим ЗАО "БППЖТ", производится локомотивом "Владельца" (ЗАО "БППЖТ"). В соответствии с п. 7 договора № 2/15 и п. 9 договора № 2/186 возвращаемые с железнодорожного пути необщего пользования вагоны доставляются локомотивом "Владельца" (ЗАО "БППЖТ") на выставочные пути станции.
Таким образом, обращения локомотивов ЗАО "БППЖТ" на путях общего пользования не происходит, выход их на данные пути осуществляется только в момент доставки вагонов с железнодорожного пути необщего пользования на выставочные пути станции.
Изложенное свидетельствует, что ЗАО "БППЖТ" не обладает признаками, которыми действующее законодательство наделяет перевозчика, что, в свою очередь, исключает данного хозяйствующего субъекта из сферы действия Правил оказания услуг.
Взаимоотношения ЗАО "БППЖТ" и ОАО "РЖД" как владельца инфраструктуры урегулированы утвержденными в соответствии с ФЗ "Устав железнодорожного транспорта Российской Федерации" Приказом МПС РФ от 18.06.2003 № 26 Правилами эксплуатации и обслуживания железнодорожных путей необщего пользования (далее - Правила эксплуатации), положения которых также не предусматривают как исключительного права, так и обязанности владельца инфраструктуры по проведению освидетельствования локомотивов владельца железнодорожного пути необщего пользования.
Таким образом, действия ОАО "РЖД" (в лице ПЖД) по отказу в допуске локомотивов на пути общего пользования при отсутствии акта освидетельствования локомотивов силами ОАО "РЖД" не основаны на нормах права, ущемляют интересы ЗАО "БППЖТ" и создают условия, ограничивающие конкуренцию на рынке услуг железнодорожного транспорта по освидетельствованию локомотивов, что является нарушением требований п. 1 ст. 5 Закона РСФСР от 22.03.1991 № 948-1 "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках".
Учитывая установленные по делу обстоятельства, руководствуясь п. 1 ст. 27 Закона РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках", пп. 2.12, 2.16 Правил рассмотрения дел о нарушениях антимонопольного законодательства, утвержденных Приказом ГКАП РФ от 25.06.1996 № 91, Комиссия решила:
1. Признать в действиях ОАО "Российские железные дороги" (в лице Приволжской железной дороги - филиала ОАО "РЖД") по отказу в допуске локомотивов ОАО "Бекетовское предприятие промышленного железнодорожного транспорта" на пути общего пользования при отсутствии акта освидетельствования локомотивов, проведенного силами ОАО "РЖД", факт нарушения п. 1 ст. 5 Закона РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках".
2. Выдать ОАО "Российские железные дороги" предписание о прекращении нарушения антимонопольного законодательства.
Председатель Комиссии
В.В.БУРБА
Члены Комиссии
Н.С.КОРОБОВА
Е.Ю.ОРЛОВА
ПРЕДПИСАНИЕ
от 10 марта 2005 г. № 691
О ПРЕКРАЩЕНИИ НАРУШЕНИЯ АНТИМОНОПОЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
(извлечение)
Комиссия Управления Федеральной антимонопольной службы по Волгоградской области по рассмотрению дел о нарушениях антимонопольного законодательства на основании своего решения от 10 марта 2005 г. по делу № 691 о нарушении ОАО "Российские железные дороги" (в лице Приволжской железной дороги - филиала ОАО "РЖД") п. 1 ст. 5 Закона РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" предписывает:
ОАО "Российские железные дороги" (в лице Приволжской железной дороги - филиала ОАО "РЖД") устранить нарушение антимонопольного законодательства посредством обеспечения допуска локомотивов ЗАО "Бекетовское предприятие промышленного железнодорожного транспорта" на железнодорожные пути общего пользования с актами освидетельствования локомотивов, составленными по результатам освидетельствования, проведенного ООО "ТС-99", а равно другими хозяйствующими субъектами, одним из видов деятельности которых выступает оказание данного вида услуг.
О выполнении настоящего предписания сообщить в антимонопольное управление в течение 15 дней со дня его получения.
Предписание может быть обжаловано в арбитражный суд в течение трех месяцев со дня его принятия или выдачи.
