ЭКСПЕРТНОЕ ЗАКЛЮЧЕНИЕ Управления Минюста РФ по Волгоградской обл. от 20.09.2002 № 01-10/(164)89-02
"НА ЗАКОН ВОЛГОГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ ОТ 13 ИЮЛЯ 2001 Г. № 566-ОД "О БЮДЖЕТНОМ ПРОЦЕССЕ В ВОЛГОГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ" (В РЕДАКЦИИ ЗАКОНА ВОЛГОГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ ОТ 15 ИЮЛЯ 2002 ГОДА № 726-ОД "О ВНЕСЕНИИ ИЗМЕНЕНИЯ В ЗАКОН ВОЛГОГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ ОТ 13 ИЮЛЯ 2001 Г. № 566-ОД "О БЮДЖЕТНОМ ПРОЦЕССЕ В ВОЛГОГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ")"
Официальная публикация в СМИ:
публикаций не найдено
--> примечание.
Документ содержит предварительную оценку правового акта и носит рекомендательный характер.
УПРАВЛЕНИЕ МИНИСТЕРСТВА ЮСТИЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ПО ВОЛГОГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ
ЭКСПЕРТНОЕ ЗАКЛЮЧЕНИЕ
от 20 сентября 2002 г. № 01-10/(164)89-02
НА ЗАКОН ВОЛГОГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ ОТ 13 ИЮЛЯ 2001 Г.
№ 566-ОД "О БЮДЖЕТНОМ ПРОЦЕССЕ В ВОЛГОГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ"
(В РЕДАКЦИИ ЗАКОНА ВОЛГОГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ ОТ 15 ИЮЛЯ
2002 ГОДА № 726-ОД "О ВНЕСЕНИИ ИЗМЕНЕНИЯ В ЗАКОН
ВОЛГОГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ ОТ 13 ИЮЛЯ 2001 Г. № 566-ОД
"О БЮДЖЕТНОМ ПРОЦЕССЕ В ВОЛГОГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ")
Управление Министерства юстиции РФ по Волгоградской области на основании Положения о Министерстве юстиции Российской Федерации от 2 августа 1999 г. № 954 "Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации" и Положения об Управлении Министерства юстиции РФ по Волгоградской области, утвержденного Приказом Министерства юстиции РФ от 27 октября 2000 г. № 314 "Об утверждении Положения об Управлении Министерства юстиции РФ по Волгоградской области", провело юридическую экспертизу Закона Волгоградской области от 13 июля 2001 г. № 566-ОД "О бюджетном процессе в Волгоградской области" (в редакции Закона Волгоградской области от 15 июля 2002 года № 726-ОД "О внесении изменения в Закон Волгоградской области от 13 июля 2001 г. № 566-ОД "О бюджетном процессе в Волгоградской области") (далее - областной Закон) на предмет соответствия действующему законодательству.
Юридической экспертизой установлено следующее:
Настоящий Закон регламентирует деятельность органов государственной власти Волгоградской области по составлению и рассмотрению проекта бюджета Волгоградской области, утверждению и исполнению областного бюджета, осуществлению контроля за его исполнением и утверждению отчета об исполнении областного бюджета.
Законодательное регулирование данной сферы осуществляют:
1. Конституция Российской Федерации.
2. Бюджетный кодекс Российской Федерации.
3. Федеральный закон РФ от 06.10.1999 № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".
4. Федеральный закон от 02.12.1990 № 395-1 "О банках и банковской деятельности".
Финансовое регулирование находится в ведении Российской Федерации (п. "ж" ч. 1 ст. 71 Конституции РФ).
Бюджетный кодекс РФ служит целям финансового регулирования и устанавливает общие принципы бюджетного законодательства Российской Федерации, правовые основы функционирования бюджетной системы Российской Федерации, правовое положение субъектов бюджетных правоотношений (преамбула Бюджетного кодекса РФ).
Согласно ст. 10 Бюджетного кодекса РФ бюджетная система состоит из трех уровней: федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов; бюджетов субъектов Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов; местных бюджетов.
Бюджетное законодательство Российской Федерации состоит из настоящего Кодекса и принятых в соответствии с ним федеральных законов о федеральном бюджете на соответствующий год, законов субъектов Российской Федерации о бюджетах субъектов Российской Федерации на соответствующий год, нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления о местных бюджетах на соответствующий год и иных федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации и нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления, регулирующих бюджетные правоотношения (ст. 2 Бюджетного кодекса).
Установление порядка составления и рассмотрения проектов бюджетов субъектов Российской Федерации, утверждения и исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации, осуществления контроля за их исполнением и утверждения отчетов об исполнении бюджетов субъектов Российской Федерации, составление отчета об исполнении консолидированного бюджета, согласно ст. 8 Бюджетного кодекса РФ, относятся к ведению субъектов Российской Федерации.
Согласно статье 5 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации, которым в Волгоградской области, в соответствии со ст. 22 Устава (Основного закона) Волгоградской области, является Волгоградская областная Дума, осуществляет законодательное регулирование по предметам ведения субъекта Российской Федерации.
Таким образом, принятие закона, регулирующего рассматриваемые отношения, находится в пределах компетенции Волгоградской областной Думы.
Вместе с тем ряд положений областного Закона противоречит (не соответствует) федеральному законодательству.
1. Часть 1 ст. 56 областного Закона противоречит ч. 1 ст. 218 Бюджетного кодекса РФ.
Часть 1 ст. 56 областного Закона устанавливает, что "исполнение областного бюджета по доходам предусматривает: перечисление и зачисление доходов областного бюджета на счета областного бюджета".
Статьей 218 Бюджетного кодекса РФ установлено, что "исполнение бюджетов по доходам предусматривает: перечисление и зачисление доходов на единый счет бюджета".
Противоречие заключается в том, что Бюджетным кодексом РФ предусмотрено зачисление доходов бюджета на единый счет бюджета, а не на счета бюджета, как устанавливает областной Закон.
2. Пункт 5 ст. 72 областного Закона противоречит ст. 233 Бюджетного кодекса РФ.
Пункт 5 областного Закона предусматривает, что начальник Главного финансово-казначейского управления администрации Волгоградской области вправе своим распоряжением перемещать бюджетные ассигнования получателям средств областного бюджета по статьям экономической классификации расходов бюджетов Российской Федерации по всем основаниям, предусмотренным Бюджетным кодексом Российской Федерации и настоящим Законом, не более чем на 15 процентов объемов бюджетных ассигнований, утвержденных бюджетной росписью.
Статьей 228 Бюджетного кодекса РФ установлено, что изменение бюджетных ассигнований, по сравнению с доведенными в уведомлении о бюджетных ассигнованиях для каждого получателя бюджетных средств, может быть произведено вследствие перемещения бюджетных ассигнований главным распорядителем бюджетных средств в пределах полномочий, определенных ст. 233 настоящего Кодекса.
Статьей 233 Бюджетного кодекса РФ предусмотрено, что главный распорядитель бюджетных средств имеет право перемещать бюджетные ассигнования между получателями бюджетных средств в объеме не более 5 процентов бюджетных ассигнований, доведенных до получателя бюджетных средств.
Противоречие заключается в том, что областным Законом предусмотрены иные условия перемещения бюджетных ассигнований и иные полномочия главного распорядителя бюджетных средств по перемещению бюджетных ассигнований, чем Бюджетным кодексом РФ (перемещать бюджетные ассигнования получателям бюджетных средств не более чем на 15 процентов объемов бюджетных ассигнований, утвержденных бюджетной росписью).
3. Часть 1 ст. 74 областного Закона не соответствует ч. 3 ст. 241 Бюджетного кодекса РФ.
Согласно ч. 1 ст. 74 областного Закона "глава администрации Волгоградской области представляет ежеквартальные, полугодовой и годовой отчеты об исполнении областного бюджета в Волгоградскую областную Думу и контрольно-счетную палату Волгоградской области".
Частью 3 ст. 241 Бюджетного кодекса РФ определено, что "в установленном порядке уполномоченный исполнительный орган представляет ежеквартальные, полугодовой и годовой отчеты об исполнении бюджета в представительный и соответствующий контрольный орган, а также в Федеральное казначейство".
Несоответствие в том, что отчетность должна представляться и в Федеральное казначейство.
4. Статья 78 областного Закона противоречит п. "о" ст. 71 Конституции РФ, ст. 3 Гражданского кодекса РФ.
Статьей 78 областного Закона предусмотрено, что "для обеспечения правовых оснований осуществления действенного финансового контроля главой администрации Волгоградской области утверждается порядок заключения договоров по всем сделкам, обеспечиваемым средствами областного бюджета и имуществом Волгоградской области".
Порядок заключения, изменения и расторжения договоров регулируется гражданским законодательством.
Гражданское законодательство находится в ведении Российской Федерации (п. "о" ч. 1 ст. 71 Конституции РФ).
По предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации (п. 1 ст. 76 Конституции РФ).
В соответствии со ст. 3 Гражданского кодекса РФ гражданское законодательство состоит из Гражданского кодекса, принятых в соответствии с ним федеральных законов, а также указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ, содержащих нормы гражданского права.
Порядок заключения, изменения и расторжения договоров урегулирован положениями глав 27, 28, 29 Гражданского кодекса РФ и положениями части II Гражданского кодекса РФ, устанавливающей специальные правила отдельных договоров.
Противоречие заключается в том, что орган государственной власти субъекта Российской Федерации не вправе устанавливать порядок заключения договоров, так как данный порядок регулируется гражданским законодательством, находящимся в ведении Российской Федерации.
5. Пункт 1 ст. 86 областного Закона противоречит ст. 289 Бюджетного кодекса РФ.
Согласно п. 1 ст. 86 областного Закона "ответственность за нецелевое и несвоевременное использование средств областного бюджета несут руководители получателей бюджетных средств в соответствии с законодательством Российской Федерации и Волгоградской области".
Статьей 289 Бюджетного кодекса РФ определено, что "нецелевое использование бюджетных средств, выразившееся в направлении и использовании их на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения, влечет наложение штрафов на руководителей получателей бюджетных средств в соответствии с Кодексом РСФСР об административных правонарушениях, изъятие в бесспорном порядке бюджетных средств, используемых не по целевому назначению, а также при наличии состава преступления уголовные наказания, предусмотренные Уголовным кодексом Российской Федерации".
Таким образом, нецелевое использование бюджетных средств влечет не только привлечение соответствующих руководителей к административному и уголовному видам ответственности, но и такой вид, как "изъятие в бесспорном порядке бюджетных средств, используемых не по целевому назначению".
К данному виду ответственности не может быть привлечен руководитель организации, а следовательно, областной законодатель, устанавливая возможность привлечения к ответственности за нецелевое использование бюджетных средств только руководителя организации, тем самым исключает возможность "изъятия бюджетных средств, используемых не по целевому назначению", что неправомерно.
Кроме того, вышеназванным положением областного Закона предусмотрено, что руководители получателей бюджетных средств несут ответственность в соответствии с законодательством Волгоградской области, что также является неправомерным по следующему основанию.
Из статей 7, 282, 283 Бюджетного кодекса РФ следует, что установление оснований и порядка привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства относится к компетенции органов государственной власти Российской Федерации, а не субъектов Российской Федерации.
Следовательно, органы государственной власти не вправе осуществлять собственное правовое регулирование по вопросам установления мер и оснований ответственности за нарушение положений бюджетного законодательства Российской Федерации.
6. Пункт 2 ст. 86 областного Закона противоречит ст. 289 Бюджетного кодекса РФ.
Статьей 7 Бюджетного кодекса РФ определено, что установление оснований и порядка привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации относится к ведению Российской Федерации.
Согласно ст. 289 Бюджетного кодекса РФ нецелевым использованием бюджетных средств является направление и использование их на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения.
Пунктом 2 ст. 86 областного Закона предусмотрено, что к случаям нецелевого использования бюджетных средств относятся в числе прочих: недостача материальных ценностей, приобретенных за счет средств, выделенных из бюджета; убыль сверх норм тех материальных ценностей, приобретение которых было осуществлено за счет бюджетных средств; просроченная дебиторская задолженность по перечисленным авансам за поставку товарно-материальных ценностей и оказание услуг; заключение договоров на работы, не предусмотренные в бюджете (смете расходов), ведущие к потере бюджетных средств или имущества, являющегося государственной собственностью Волгоградской области.
Указанные случаи в соответствии с федеральным законодательством не могут быть отнесены к нецелевому использованию бюджетных средств.
Недостача материальных ценностей, приобретенных за счет средств, выделенных из бюджета, может сложиться по различным причинам, не имеющим отношения к бюджетному процессу и не регулируемым бюджетным законодательством (хищение, стихийные бедствия и т.д.). Сам факт недостачи материальных ценностей, приобретенных за счет средств, выделенных из бюджета, не может свидетельствовать о направлении и использовании бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям их получения.
Аналогичным образом факт убыли сверх норм тех материальных ценностей, приобретение которых было осуществлено за счет бюджетных средств, не может свидетельствовать о направлении и использовании бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям их получения.
Просроченная дебиторская задолженность по перечисленным авансам за поставку товарно-материальных ценностей и оказание услуг может образоваться только в ходе хозяйственной деятельности организации - получателя бюджетных средств в сфере гражданского оборота. Данная задолженность образуется по вине контрагента организации - получателя бюджетных средств, а следовательно, просроченная дебиторская задолженность по перечисленным авансам за поставку товарно-материальных ценностей и оказание услуг не может признаваться нарушением бюджетного законодательства организацией - получателем бюджетных средств.
В соответствии со ст. 289 Бюджетного кодекса РФ под нецелевым использованием бюджетных средств понимается направление и использование их на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения. Само заключение договоров на работы, не предусмотренные в бюджете (смете расходов), не является направлением и использованием бюджетных средств. Следовательно, заключение договоров на работы, не предусмотренные в бюджете (смете расходов), ведущих к потере бюджетных средств или имущества, являющегося государственной собственностью Волгоградской области, не может быть отнесено к нарушениям бюджетного законодательства.
Вывод: Закон Волгоградской области от 13 июля 2001 г. № 566-ОД "О бюджетном процессе в Волгоградской области" (в редакции Закона Волгоградской области от 15 июля 2002 года № 726-ОД "О внесении изменения в Закон Волгоградской области от 13 июля 2001 г. № 566-ОД "О бюджетном процессе в Волгоградской области") противоречит действующему федеральному законодательству.
Примечание. Управлением Министерства юстиции РФ по Волгоградской области была проведена юридическая экспертиза на Закон Волгоградской области от 13 июля 2001 г. № 566-ОД "О бюджетном процессе в Волгоградской области" (экспертное заключение № 01-10/295-01 от 03.09.2001), по результатам которой данный Закон был признан противоречащим действующему федеральному законодательству. Закон Волгоградской области от 15 июля 2002 года № 726-ОД "О внесении изменения в Закон Волгоградской области от 13 июля 2001 г. № 566-ОД "О бюджетном процессе в Волгоградской области" частично устранил выявленные противоречия, однако и сам содержит нормы, противоречащие федеральному законодательству (п. 22 и п. 27).
Предлагаем привести указанные положения нормативного правового акта в соответствие с федеральным законодательством. Просим сообщить о результатах рассмотрения настоящего экспертного заключения.
И.о. начальника Управления
Министерства юстиции РФ
по Волгоградской области
советник юстиции 1-го класса
заслуженный юрист России
В.М.ВОЛОГИН
