ЭКСПЕРТНОЕ ЗАКЛЮЧЕНИЕ Управления Минюста РФ по Волгоградской обл. от 10.09.2002 № 01-10/(10)86-02
"НА ЗАКОН ВОЛГОГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ ОТ 25.12.1995 № 38-ОД "О РЕФЕРЕНДУМАХ НА ТЕРРИТОРИИ ВОЛГОГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ. ЧАСТЬ II. ОБ ОБЛАСТНОМ РЕФЕРЕНДУМЕ"
Официальная публикация в СМИ:
публикаций не найдено
--> примечание.
Документ содержит предварительную оценку правового акта и носит рекомендательный характер.
УПРАВЛЕНИЕ МИНИСТЕРСТВА ЮСТИЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ПО ВОЛГОГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ
ПОВТОРНОЕ ЭКСПЕРТНОЕ ЗАКЛЮЧЕНИЕ
от 10 сентября 2002 г. № 01-10/(10)86-02
НА ЗАКОН ВОЛГОГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ ОТ 25.12.1995 № 38-ОД
"О РЕФЕРЕНДУМАХ НА ТЕРРИТОРИИ ВОЛГОГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ.
ЧАСТЬ II. ОБ ОБЛАСТНОМ РЕФЕРЕНДУМЕ"
Управление Министерства юстиции РФ по Волгоградской области на основании Положения о Министерстве юстиции РФ, утвержденного Указом Президента РФ от 2 августа 1999 года № 954 "Вопросы Министерства юстиции РФ", и Положения об Управлении Министерства юстиции РФ по Волгоградской области, утвержденного Приказом Министерства юстиции РФ от 27 октября 2000 года № 314 "Об утверждении Положения об Управлении Министерства юстиции РФ по Волгоградской области", провело юридическую экспертизу Закона Волгоградской области от 25.12.1995 № 38-ОД "О референдумах на территории Волгоградской области. Часть II. Об областном референдуме" (далее - областной Закон).
Повторная юридическая экспертиза проведена в связи с вступлением в силу Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".
Юридической экспертизой установлено следующее:
Настоящим Законом устанавливается порядок проведения референдума на территории Волгоградской области.
Законодательное регулирование данной сферы осуществляют:
1. Конституция РФ;
2. Федеральный закон от 12.06.2002 № 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".
Защита прав и свобод человека и гражданина, обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пп. "б" п. 1 ст. 72 Конституции РФ).
По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (п. 2 ст. 76 Конституции РФ).
Согласно п. 2 ст. 11 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", законодательство Российской Федерации о референдумах составляют Конституция РФ, федеральные законы, конституции (уставы), законы субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований, иные нормативные правовые акты о референдумах, принимаемые в Российской Федерации.
Таким образом, областной Закон принят правомерно.
Вместе с тем в тексте областного Закона выявлены противоречия федеральному законодательству.
Частью 4 ст. 6 областного Закона определено, что "агитация может осуществляться через средства массовой информации, путем проведения различных мероприятий (собраний и встреч с гражданами, публичных дебатов и дискуссий, митингов, демонстраций, шествий), выпуска и распространения агитационных печатных материалов", т.е. установлен исчерпывающий перечень способов осуществления агитации.
Однако пунктом 3 ст. 48 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" предусмотрено, что предвыборная агитация, агитация по вопросам референдума может проводиться на каналах организаций телерадиовещания и в периодических печатных изданиях, посредством проведения массовых мероприятий (собраний и встреч с гражданами, митингов, демонстраций, шествий, публичных дебатов и дискуссий), посредством выпуска и распространения печатных, аудиовизуальных и других агитационных материалов, иными не запрещенными законом методами.
Противоречие заключается в том, что областным Законом устанавливается ограничение перечня способов проведения агитации по сравнению с федеральным законом.
Частью 5 ст. 6 областного Закона предусмотрено, что порядок предоставления эфирного времени для агитации за или против вынесенного на референдум вопроса по каналам государственных телерадиокомпаний определяется областной комиссией по проведению референдума с участием государственных органов, обеспечивающих соблюдение конституционных прав и свобод в сфере массовой информации.
Однако общие условия проведения агитации по вопросам референдума на каналах организаций телерадиовещания установлены Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (ст. ст. 50, 51).
Бесплатное и платное предоставление эфирного времени на каналах организаций телерадиовещания для агитации по вопросам референдума производится в соответствии с договором, заключенным в письменной форме между организацией телерадиовещания и представителем инициативной группы по проведению референдума до предоставления эфирного времени (п. 1 ст. 50 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации").
Противоречие заключается в том, что предоставление эфирного времени должно определяться соответствующим договором, а не областной комиссией по проведению референдума.
Согласно ч. 9 ст. 6 областного Закона "в течение трех дней до дня референдума и в день референдума опубликование (обнародование) результатов опросов общественного мнения, прогнозов результатов и иных исследований, связанных с референдумом, запрещается".
Однако пунктом 3 ст. 46 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" установлено, что "в течение пяти дней до дня голосования запрещается опубликование (обнародование) результатов опросов общественного мнения, прогнозов результатов выборов и референдумов, иных исследований, связанных с проводимыми выборами и референдумами, в том числе их размещение в информационно - телекоммуникационных сетях общего пользования (включая Интернет)".
Противоречие заключается в том, что областной Закон определяет иной срок запрета обнародования результатов опросов общественного мнения по сравнению с федеральным законом.
Часть 4 ст. 15 областного Закона противоречит п. 21 ст. 38 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".
Частью 4 ст. 15 областного Закона предусмотрено, что "областная избирательная комиссия проверяет соответствие всех поступивших документов требованиям настоящего Закона и в двухнедельный срок со дня последнего поступления подписных листов направляет их со своим заключением областной Думе, одновременно информируя об этом Главу Администрации области".
Пунктом 21 ст. 38 Федерального закона установлено, что в случае соответствия порядка выдвижения инициативы проведения референдума требованиям закона комиссия в течение 15 дней со дня представления инициативной группой подписных листов и протокола об итогах сбора подписей направляет их и копию своего постановления в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации.
Противоречие заключается в том, что областным Законом предусмотрен иной срок направления соответствующих материалов в областную Думу.
Согласно ч. 3 ст. 13 областного Закона "с требованием о проведении референдума по тому же вопросу разрешается выступать не ранее чем по истечении года".
В соответствии с п. 25 ст. 38 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" в случае принятия комиссией решения об отказе в проведении референдума по предложенному для вынесения на референдум вопросу члены соответствующей инициативной группы не могут в течение двух лет со дня принятия этого решения выступать повторно с инициативой проведения референдума по аналогичному вопросу".
Противоречие заключается в том, что областным законом установлен иной срок, в течение которого запрещается повторно выступать с инициативой проведения референдума (1 год), чем в федеральном законе (2 года).
Статья 10 областного Закона противоречит пп. 1, 2 ст. 14 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".
Статьей 10 областного Закона определено, что инициатива проведения референдума принадлежит:
не менее 10 процентам жителей Волгоградской области, постоянно или преимущественно проживающих на территории области и имеющих право на участие в референдуме;
не менее 2/3 установленного числа депутатов областной Думы;
Главе администрации области;
не менее 1/3 всех представительных органов муниципальных образований.
Однако п. 1 ст. 14 Федерального закона установлено, что инициатива проведения референдума в Российской Федерации принадлежит гражданам Российской Федерации, имеющим право на участие в референдуме.
Инициатива проведения референдума может быть предоставлена иным субъектам исключительно федеральным законом (п. 2 ст. 14 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации").
Часть 2 ст. 22 областного Закона противоречит п. 3 ст. 26 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".
Частью 2 ст. 22 областного Закона предусмотрено, что полномочия территориальной комиссии прекращаются по истечении одного месяца со дня опубликования (обнародования) результатов референдума.
Однако п. 3 ст. 26 Федерального закона установлено, что срок полномочий территориальных комиссий составляет четыре года.
Территориальные комиссии действуют на постоянной основе (п. 2 ст. 26 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации").
Противоречие заключается в том, что полномочия территориальной комиссии могут осуществляться и по истечении срока, установленного ч. 2 ст. 22 областного Закона.
Частью 3 ст. 24 областного Закона определено, что заседание избирательной комиссии Волгоградской области является правомочным, если на нем присутствует не менее 2/3 ее членов с правом решающего голоса.
Пунктом 11 ст. 28 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" установлено иное условие, при котором заседание избирательной комиссии является правомочным, а именно:
"заседание комиссии является правомочным, если на нем присутствует большинство от установленного числа членов комиссии с правом решающего голоса".
Часть 2 ст. 29 областного Закона противоречит п. 2 ст. 19 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".
Согласно ч. 2 ст. 29 областного Закона участки референдума образуются не позднее 60 дней до дня референдума.
Пунктом 2 ст. 19 Федерального закона установлено, что участки референдума образуются не позднее чем за 45 дней до дня голосования.
Противоречие заключается в том, что участки референдума должны образовываться не позднее чем за 45 дней до дня голосования, а не 60 дней, как это установлено областным Законом.
Часть 6 ст. 29 областного Закона противоречит п. 7 ст. 19 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".
Согласно ч. 6 ст. 29 областного Закона "списки участков референдума с указанием границ и адресов участковых комиссий подлежат обязательному опубликованию на территории округа референдума не позднее 50 дней до дня референдума".
Пунктом 7 ст. 19 Федерального закона установлено, что списки участков референдума с указанием их границ и номеров, мест нахождения участковых комиссий и помещений для голосования должны быть опубликованы главой муниципального образования не позднее чем за 40 дней до дня голосования.
Таким образом, Федеральным законом установлен иной срок опубликования, чем областным Законом, что является неправомерным.
Часть 9 ст. 30 областного Закона противоречит п. 16 ст. 17 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".
Частью 9 ст. 30 областного Закона определено, что каждый гражданин Российской Федерации, имеющий право на участие в референдуме, вправе обжаловать невключение или исключение его из списка, а также допущенные в списке неточности. Соответствующее заявление рассматривается участковой комиссией в течение 24 часов, а накануне и в день проведения референдума - немедленно.
Пунктом 16 ст. 17 Федерального закона установлено, что участковая комиссия обязана проверить заявление, а также представленные документы в течение 24 часов, а в день голосования - в течение двух часов.
Противоречие заключается в том, что заявление должно быть проверено в течение двух часов в день голосования, в другие дни - в течение 24 часов.
Согласно ч. 5 ст. 31 областного Закона областная комиссия по проведению референдума обеспечивает изготовление образцов бюллетеней не позднее чем за 20 дней до дня референдума.
Однако в соответствии с п. 4 ст. 63 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" форма и текст бюллетеня, число бюллетеней, а также порядок осуществления контроля за изготовлением бюллетеней утверждаются соответствующими комиссиями не позднее чем за 25 дней до дня голосования.
Частью 3 ст. 31 областного Закона определено, что при вынесении на референдум проекта Закона областная комиссия по проведению референдума решает вопрос о целесообразности приобщения к каждому бюллетеню текста выносимого на референдум законопроекта и текста закона, который предлагается отменить или изменить. Если текст законопроекта не приобщается к бюллетеню для голосования, то он вывешивается в помещении каждого участка референдума для всеобщего ознакомления.
Однако согласно п. 9 ст. 63 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" если на референдум вынесен проект Закона, то в бюллетене либо воспроизводится его текст, либо однозначно определяется содержание этого текста.
Противоречие заключается в том, что текст законопроекта должен содержаться в бюллетене либо однозначно определяться его содержание также в бюллетене.
Согласно ч. 6 ст. 31 областного Закона участковые комиссии референдума получают бюллетени не позднее 4 дней до дня референдума.
Пунктом 14 ст. 63 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" установлено, что передача бюллетеней участковым комиссиям осуществляется не позднее чем за 3 дня до дня голосования.
Согласно ч. 3 ст. 34 областного Закона "при получении бюллетеня голосования член комиссии референдума проставляет в списке серию и номер паспорта или удостоверения личности гражданина, а гражданин расписывается в получении бюллетеня".
Пунктом 6 ст. 64 ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" установлено, что серию и номер паспорта или документа, его заменяющего, участник референдума вносит в список участников референдума самостоятельно.
Член участковой комиссии вправе внести названную выше информацию в список избирателей только с согласия участника референдума и при условии, что он (член комиссии) имеет право решающего голоса.
Статьей 36 областного Закона определено содержание протокола об итогах голосования.
Название строк в протоколе об итогах голосования не соответствует названию строк, установленных Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".
Например:
1) ст. 36 областного Закона "строка 1: число участников референдума, внесенных в список".
Федеральный закон (ст. 67): "строка 1: число участников референдума, внесенных в список на момент окончания голосования".
2) областной Закон (ст. 36): "строка 5: число погашенных бюллетеней для голосования на референдуме".
Федеральный закон (ст. 67): "строка 5: число бюллетеней, выданных участникам референдума в помещении для голосования в день голосования".
Статьей 38 областного Закона определено, что принятое на референдуме решение и итоги голосования в целом по области подлежат официальному опубликованию (обнародованию) областной комиссией по проведению референдума области не позднее 3 дней после определения результатов референдума.
Пунктом 2 ст. 72 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" установлено, что избирательные комиссии направляют общие данные о результатах референдума в средства массовой информации в течение одних суток после определения результатов референдума.
Понятия "официальное опубликование решения и итогов голосования областной избирательной комиссией" и "направление общих данных о результатах референдума в средства массовой информации".
Противоречие заключается в том, что решение и итоги голосования должны быть официально опубликованы избирательной комиссией в течение суток, а не в порядке, установленном областным Законом.
Вывод: Закон Волгоградской области от 25.12.1995 № 38-ОД "О референдумах на территории Волгоградской области. Часть II. Об областном референдуме" противоречит федеральному законодательству.
Примечания. Частью 1 ст. 2 областного Закона определено, что "на референдум могут быть вынесены вопросы, находящиеся в ведении Волгоградской области".
Однако п. 2 ст. 12 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" на референдум субъекта Российской Федерации могут быть вынесены только вопросы, находящиеся в ведении субъекта Российской Федерации или в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, если указанные вопросы не урегулированы Конституцией РФ, федеральным законом.
Следовательно, областной Закон должен содержать указание и на то, что вынесению на референдум подлежат вопросы, находящиеся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации при отсутствии по ним федерального регулирования.
Статьей 21 областного Закона определены полномочия областной комиссии по проведению референдума.
Пунктом 17 этой статьи установлено, что "областная комиссия по проведению референдума осуществляет иные полномочия в соответствии с настоящим Законом".
Однако необходимо отметить, что полномочия избирательной комиссии также определены и в Федеральном законе "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".
Следовательно, в областном Законе должно быть указание на осуществление полномочий не только в соответствии с областным Законом, но и федеральным.
Аналогичное несоответствие выявлено и в ст. ст. 22, 23 областного Закона.
В п. 15 ст. 63 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" указано, что число бюллетеней, передаваемых участковой комиссии, не может более чем на 0,5% превышать и составлять менее чем 90% от числа участников референдума.
Однако в областном Законе (ч. 6 ст. 31) такое условие, как "и составлять менее чем 90% от числа участников референдума", отсутствует.
Подпункт 2 ч. 2 ст. 11 областного Закона не соответствует п. 3 ст. 36 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".
Положением областного Закона (пп. 2 ч. 2 ст. 11) предусмотрено, что в ходатайстве инициативной группы (кроме вопроса, выносимого на референдум) указываются фамилии, имена, отчества, даты рождения, места жительства, номера и серии паспортов (документов, их заменяющих) членов инициативной группы.
Пунктом 3 ст. 36 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" установлено, что в ходатайстве инициативной группы (кроме вопроса, выносимого на референдум) должны быть указаны фамилия, имя, отчество, дата и место рождения, серия, номер и дата выдачи паспорта или документа, заменяющего паспорт гражданина, с указанием наименования или кода выдавшего его органа, а также адрес места жительства каждого члена инициативной группы и лиц, уполномоченных действовать от ее имени на территории, где предполагается провести референдум. Ходатайство инициативной группы должно быть подписано всеми членами указанной группы.
Несоответствие заключается в том, что в областном Законе отсутствует ссылка на то, что в соответствующем ходатайстве должно быть указано место рождения членов инициативной группы, а также на перечень лиц, уполномоченных действовать от ее имени на территории, где предполагается провести референдум.
Предлагаем привести указанные положения нормативного правового акта в соответствие с федеральным законодательством. Просим сообщить о результатах рассмотрения настоящего экспертного заключения.
И.о. начальника Управления
советник юстиции 1-го класса
В.А.ШУБИН
