ЭКСПЕРТНОЕ ЗАКЛЮЧЕНИЕ Управления Минюста РФ по Волгоградской обл. от 25.07.2002 № 01-10/(131)65-02
"НА ГРАДОСТРОИТЕЛЬНЫЙ КОДЕКС ВОЛГОГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ ОТ 10 ИЮНЯ 2002 ГОДА № 715-ОД"
Официальная публикация в СМИ:
публикаций не найдено
--> примечание.
Документ содержит предварительную оценку правового акта и носит рекомендательный характер.
УПРАВЛЕНИЕ МИНИСТЕРСТВА ЮСТИЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ПО ВОЛГОГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ
ЭКСПЕРТНОЕ ЗАКЛЮЧЕНИЕ
от 25 июля 2002 г. № 01-10/(131)65-02
НА ГРАДОСТРОИТЕЛЬНЫЙ КОДЕКС ВОЛГОГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ
ОТ 10 ИЮНЯ 2002 ГОДА № 715-ОД
Управление Министерства юстиции Российской Федерации по Волгоградской области на основании Положения о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 2 августа 1999 г. № 954 "Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации", и Положения об Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по Волгоградской области, утвержденного Приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 27 октября 2000 г. № 314 "Об утверждении Положения об Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по Волгоградской области", провело юридическую экспертизу Градостроительного кодекса Волгоградской области от 10 июня 2002 года № 715-ОД на предмет соответствия действующему федеральному законодательству.
Юридической экспертизой установлено следующее:
Градостроительный кодекс Волгоградской области является основным законодательным актом Волгоградской области в сфере градостроительной деятельности и территориального и градостроительного планирования развития и организации территории.
Градостроительный кодекс регулирует правоотношения в сфере преобразования и поддержания благоприятной среды жизнедеятельности населения Волгоградской области в городских и сельских поселениях и на межселенных территориях (преамбула Закона).
Нормативное регулирование в рассматриваемой сфере осуществляется нормативными правовыми актами:
Конституцией Российской Федерации;
Градостроительным кодексом Российской Федерации от 7 мая 1998 года № 73-ФЗ (в редакции от 30 декабря 2001 года);
Земельным кодексом Российской Федерации;
Бюджетным кодексом Российской Федерации;
Федеральным законом от 17 ноября 1995 года № 169-ФЗ "Об архитектурной деятельности в Российской Федерации" (в редакции от 30 декабря 2001 года);
Федеральным законом от 18 июня 2001 года № 78-ФЗ "О землеустройстве";
Постановлением Правительства Российской Федерации от 11 марта 1999 года № 271 "Об утверждении Положения о ведении градостроительного кадастра и мониторинга объектов градостроительной деятельности в Российской Федерации";
Постановлением Правительства Российской Федерации от 25 августа 1999 года № 941 "О разработке и согласовании консолидированных схем градостроительного планирования и основных положений консолидированных схем градостроительного планирования";
Постановлением Правительства Российской Федерации от 7 июня 2002 года № 396 "Об утверждении Положения о проведении территориального землеустройства";
нормативными правовыми актами Волгоградской области.
В соответствии с подпунктом "д" пункта 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации природопользование, охрана окружающей среды, охрана памятников истории и культуры в целях благоприятных условий жизнедеятельности населения находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Согласно пункту 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
Частью 1 статьи 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации определено, что законодательство Российской Федерации о градостроительстве состоит из Градостроительного кодекса Российской Федерации, иных федеральных законов и нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.
Абзацем 10 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации установлено, что градостроительный устав (кодекс) - закон субъекта Российской Федерации, определяющий порядок осуществления градостроительной деятельности на его территории.
Таким образом, субъект Российской Федерации вправе регулировать рассматриваемые отношения путем принятия соответствующего нормативного правового акта.
Однако в представленном на юридическую экспертизу нормативном правовом акте выявлены противоречия Конституции Российской Федерации и действующему федеральному законодательству.
В соответствии с абзацем 7 части 1 статьи 57 исследуемого нормативного правового акта к источникам финансирования градостроительной деятельности региональный законодатель относит целевые финансовые средства федерального бюджета на реализацию комплексных и целевых программ развития территории и градостроительства.
В статье 69 Градостроительного кодекса Российской Федерации представлен исчерпывающий перечень оснований использования средств федерального бюджета на осуществление градостроительной деятельности, а именно:
разработка градостроительной деятельности федерального уровня;
разработка проектов федеральных законов и иных нормативных правовых актов, федеральных градостроительных нормативов и правил;
проведение научно-исследовательских работ по важнейшим направлениям градостроительства;
разработка и реализация федеральных целевых программ развития депрессивных районов, зон чрезвычайных экологических ситуаций и экологического бедствия, исторических поселений, инженерной, транспортной и социальной инфраструктур федерального значения, иных федеральных целевых программ, а также ведения государственного градостроительного кадастра.
Среди установленных федеральным законодателем оснований не предусмотрено использование средств федерального бюджета на реализацию комплексных и целевых программ развития территории и градостроительства.
Таким образом, рассматриваемое положение исследуемого нормативного правового акта Волгоградской области противоречит норме Градостроительного кодекса Российской Федерации.
Кроме того, указанной выше нормой регионального кодекса определено, что использование средств федерального бюджета направлено на ликвидацию последствий чрезвычайных ситуаций.
Согласно статье 69 Градостроительного кодекса Российской Федерации средства федерального бюджета на осуществление градостроительной деятельности используются для финансирования ... разработки и реализации федеральных целевых программ развития ... зон чрезвычайных экологических ситуаций и экологического бедствия.
В соответствии с частью 1 статьи 1 Федерального закона от 21 декабря 1994 года № 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" чрезвычайная ситуация - это обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей.
Из смысла приведенной нормы Федерального закона следует, что понятие "чрезвычайные ситуации" включает в себя понятия "зон чрезвычайных экологических ситуаций и экологического бедствия", являясь более широким.
Ввиду этого Управление юстиции признает данное положение Градостроительного кодекса Волгоградской области неправомерным, поскольку региональный законодатель расширил понятие, выйдя за пределы, установленные федеральным законодательством.
В соответствии с выявленными противоречиями федеральному законодательству Управление юстиции считает необходимым сделать акцент на том, что, согласно пункту "з" статьи 71 Конституции Российской Федерации, федеральный бюджет находится в исключительном ведении Российской Федерации, по предметам которого принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации (часть 1 статьи 76 Конституции Российской Федерации).
Таким образом, субъект Российской Федерации принимаемыми им нормативными правовыми актами не вправе устанавливать использование средств федерального бюджета, составляющего исключительную компетенцию федеральных органов государственной власти.
Наряду с выявленными противоречиями Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству в исследуемом нормативном правовом акте установлены нарушения законодательной техники, а именно:
1. В абзаце 1 части 3 преамбулы рассматриваемого нормативного правового акта "конкретизирует его применительно к условиям Волгоградской области как субъекта Российской Федерации" заменить на "принят в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации" - далее по тексту, ввиду того, что по общим правилам законодательной техники формулировкой "конкретизировать" вправе пользоваться орган, принявший нормативный правовой акт.
2. Пункт 5 статьи 49 исследуемого нормативного правового акта, определяющий, что застройщик несет ответственность за выполнение требований, изложенных в исходно-разрешительной и проектной документации, в разрешениях на строительство и на ведение строительно-монтажных работ, договорах ... далее - по тексту, можно рассматривать как соответствующий федеральному законодательству, поскольку региональный законодатель не устанавливает ни диспозицию, ни санкцию правовой нормы, которая тесно связана с установлением юридической ответственности.
Однако основания для признания противоречащим указанного положения регионального нормативного правового акта действующему федеральному законодательству могут возникнуть при толковании и применении данной нормы в регулировании общественных отношений, поскольку установленная формулировка будет затрагивать права и законные интересы человека и гражданина на территории субъекта Российской Федерации, так как в рассматриваемом случае фактическим основанием для юридической ответственности следует считать неисполнение либо ненадлежащее исполнение требований ... далее по тексту.
3. Использование в пункте "а" части 2 статьи 50 настоящего кодекса понятия "законодательные и правовые акты" некорректно, в этой связи Управление юстиции считает необходимым заменить его на словосочетание "законов и иных нормативных правовых актов".
Предлагаем привести указанные положения нормативного правового акта в соответствие с Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством, устранить нарушения законодательной техники.
Просим сообщить о результатах рассмотрения настоящего экспертного заключения.
Вывод: юридическая экспертиза пришла к выводу, что Градостроительный кодекс Волгоградской области от 10 июня 2002 года № 715-ОД противоречит Конституции Российской Федерации и действующему федеральному законодательству в части использования средств федерального бюджета на осуществление градостроительной деятельности.
Примечание. 19 апреля 2002 года Управлением юстиции проводилась юридическая экспертиза на проект Градостроительного кодекса Волгоградской области (экспертное заключение № 01-08/28-02), в результате которой документ признан соответствующим действующему федеральному законодательству.
Кроме того, Управление юстиции обращает внимание на то обстоятельство, что в ходе проведения юридической экспертизы в части 3 статьи 49 настоящего кодекса не установлена правовая природа понятия "порядок оформления ... договоров".
Если под порядком оформления договоров имеется в виду порядок заключения договоров, регулируемый нормами гражданского законодательства, то тем самым региональный законодатель вторгается в сферу исключительного ведения Российской Федерации, нарушая требования Конституции Российской Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Следовательно, указанное положение исследуемого нормативного правового акта Волгоградской области неправомерно.
Начальник Управления
Министерства юстиции РФ
по Волгоградской области
Государственный советник
юстиции II класса
В.Р.КЛЕЙН
