РЕШЕНИЕ судебной коллегии по гражданским делам Волгоградского областного суда от 21.07.2000 по делу № 3-183/2000
<О ПРИЗНАНИИ НЕДЕЙСТВУЮЩИМ И НЕ ПОДЛЕЖАЩИМ ПРИМЕНЕНИЮ ЗАКОНА ВОЛГОГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ ОТ 23.02.2000 № 374-ОД "О ПОРЯДКЕ ПРЕБЫВАНИЯ ИНОСТРАННЫХ ГРАЖДАН НА ТЕРРИТОРИИ ВОЛГОГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ">
Официальная публикация в СМИ:
публикаций не найдено
СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО ГРАЖДАНСКИМ ДЕЛАМ
ВОЛГОГРАДСКОГО ОБЛАСТНОГО СУДА
РЕШЕНИЕ
от 21 июля 2000 года Дело № 3-183/2000
(извлечение)
Судебная коллегия по гражданским делам Волгоградского областного суда, рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению прокурора Волгоградской области о признании противоречащим федеральному законодательству, недействующим и не подлежащим применению Закона Волгоградской области от 23 февраля 2000 года № 374-ОД "О порядке пребывания иностранных граждан на территории Волгоградской области",
установила:
Прокурор Волгоградской области обратился в Волгоградский областной суд с заявлением, в котором просил Закон Волгоградской области от 23.02.2000 № 374-ОД "О порядке пребывания иностранных граждан на территории Волгоградской области" признать противоречащим федеральному законодательству, недействующим и не подлежащим применению.
В обоснование своих требований указал, что указанный Закон был принят Волгоградской областной Думой с нарушением Федерального закона от 15.08.1996 № 114-ФЗ "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию", Закона СССР от 24.06.1981 "О правовом положении иностранных граждан в СССР" (в редакции Федеральных законов от 19.05.1995 № 82-ФЗ, от 15.08.1996 № 114-ФЗ).
В судебном заседании прокурор Волгоградской областной прокуратуры Сагатова Г.П. требования, изложенные в заявлении прокурора области, поддержала в полном объеме.
Представитель Волгоградской областной Думы Ковалев П.Т., действующий на основании доверенности, требования прокурора не признал, пояснив, что Волгоградская областная Дума приняла оспариваемый Закон в соответствии со своей компетенцией, противоречий с федеральным законодательством в нем не усматривает.
Представитель Администрации Волгоградской области Ломов А.В., действующий на основании доверенности, пояснил, что Глава Администрации Волгоградской области требований прокурора не признает, поскольку каких-либо противоречий федеральному законодательству Закон области № 374-ОД не содержит.
Выслушав стороны, исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора Волгоградской областной прокуратуры Сагатовой Г.П., полагавшей заявление прокурора подлежащим удовлетворению, судебная коллегия находит требования прокурора Волгоградской области обоснованными и подлежащими удовлетворению в полном объеме.
Как следует из материалов дела, 27 января 2000 года Волгоградской областной Думой был принят, а 23 февраля 2000 года Главой Администрации Волгоградской области был подписан Закон Волгоградской области № 374-ОД "О порядке пребывания иностранных граждан на территории Волгоградской области".
В соответствии со статьей 1 Федерального закона № 114-ФЗ "...выезд из Российской Федерации и въезд в Российскую Федерацию регулируются Конституцией РФ, международными договорами РФ и настоящим Федеральным законом".
Статьей 2 Закона СССР от 24.06.1981 "О правовом положении иностранных граждан в СССР" (в редакции Федеральных законов от 19.05.1995 № 82-ФЗ и от 15.08.1996 № 114-ФЗ) предусмотрено, что "...законодательство Союза ССР о правовом положении иностранных граждан в СССР состоит из настоящего Закона и иных актов законодательства Союза ССР, определяющих правовое положение иностранных граждан в СССР. Законодательством союзной республики разрешаются вопросы правового положения иностранных граждан, отнесенные к ее ведению законодательством Союза ССР и Конституцией республики...".
Анализ указанных федеральных законов показывает, что субъектам Российской Федерации ни в одном названном законе право самостоятельного регулирования вопросов пребывания иностранных граждан на их территориях не предоставлено.
При постатейном рассмотрении Закона также усматриваются конкретные противоречия федеральному законодательству.
В соответствии с ч. 1 ст. 5 Закона области № 374-ОД ограничивается право иностранных граждан и лиц без гражданства въезда на территорию Волгоградской области. В частности, в ней указано, что въезд иностранных граждан и лиц без гражданства на территорию Волгоградской области для временного пребывания осуществляется по действительным документам, удостоверяющим личность, признаваемым Российской Федерацией в качестве таковых, надлежащим образом оформленных виз, а для граждан из стран - участниц СНГ - действительным национальным паспортам или паспортам образца 1974 года (до введения национальных паспортов), при наличии у них медицинского сертификата, а при необходимости и приглашений установленного образца, которые они представляют в пункте пропуска через Государственную границу сотрудникам постов иммиграционного контроля миграционной службы Волгоградской области и представителям санитарной службы, а на территории Волгоградской области - сотрудникам, осуществляющим паспортно-визовый контроль.
Указанная норма Закона субъекта Федерации противоречит требованиям частей 2, 3 ст. 6 Федерального закона № 114-ФЗ, гласящих, что иностранные граждане и лица без гражданства обязаны при въезде в Российскую Федерацию и выезде из Российской Федерации предъявить действительные документы, удостоверяющие их личность и признаваемые Российской Федерацией в этом качестве, и визу, выданную соответствующим дипломатическим представительством или консульским учреждением Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации либо органом внутренних дел или Министерством иностранных дел Российской Федерации, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации. Для занятия трудовой деятельности российская виза выдается иностранному лицу или лицу без гражданства только при наличии разрешения федерального органа исполнительной власти по миграционной службе, оформленного в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.
Таким образом, предъявление каких-либо документов, в том числе приглашений и медицинских сертификатов, при въезде на территорию Волгоградской области федеральным законодательством не предусмотрено.
Часть 3 статьи 5 Закона области № 374-ОД, возлагающая оформление приглашений на въезд на УВД Волгоградской области, противоречит ч. 5 ст. 6 Федерального закона № 114-ФЗ, которая устанавливает, что порядок выдачи российской визы определяет Правительство РФ. Постановлением Правительства во исполнение Закона от 01.10.1998 № 1142 утверждено Положение об оформлении приглашения в Российскую Федерацию иностранных граждан и лиц без гражданства, отличающееся по своему содержанию от правовых норм Закона области.
Часть 6 статьи 5 Закона № 374-ОД, запрещающая въезд на территорию Волгоградской области указанных категорий граждан в случаях, если они не смогли подтвердить сотрудникам постов иммиграционного контроля в пункте пропуска через Государственную границу наличие средств для проживания на территории Волгоградской области, исходя из размера суточных командировочных расходов, установленных Правительством Российской Федерации, и выезда из Волгоградской области или предоставить гарантии получения таких средств в соответствии с порядком, установленным Правительством РФ; имеют недействительные документы, удостоверяющие личность, или не признаваемые Российской Федерацией в этом качестве; имели нарушения режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Волгоградской области в предыдущий срок их пребывания, не соответствует ст. ст. 26, 27 Федерального закона № 114-ФЗ "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию", которые содержат исчерпывающий перечень оснований, по которым въезд в Российскую Федерацию иностранных граждан и лиц без гражданства может быть не разрешен и не разрешается. Основания, указанные в Законе Волгоградской области в качестве запрещающих въезд на территорию Волгоградской области, в Федеральном законе не содержатся.
Статьей 6 Закона области № 374-ОД введен гарантийный сбор при оформлении разрешений.
Федеральным законодательством такого вида сбор не предусмотрен.
Пунктом 5 Постановления Кабинета министров СССР от 26.04.1991 № 212 "Об утверждении Правил пребывания иностранных граждан в СССР" установлено, что в случаях, когда расходы по выдворению иностранных граждан по линии принимающих организаций невозможно покрыть за счет этих граждан, расходы несут принимающие организации, а в исключительных случаях - органы внутренних дел. Органы внутренних дел также могут нести расходы по выдворению иностранных граждан, постоянно проживающих или прибывших по частным делам.
Указом Президента РФ от 16.12.1993 № 2146 "О привлечении и использовании в Российской Федерации иностранной рабочей силы" в пунктах 2 и 3 установлена плата за выдачу разрешений на привлечение иностранной рабочей силы с работодателей в размере месячной оплаты труда с зачислением в доход соответствующего бюджета, а за выдачу подтверждений - в размере, устанавливаемом Федеральной миграционной службой России совместно с Министерством финансов РФ, обеспечивающем возмещение затрат, связанных с выдачей подтверждений. Финансирование выдворения иностранной рабочей силы за пределы РФ в установленных законом случаях в силу п. 4 Указа осуществляется работодателями.
Пунктом 5 Положения об оформлении приглашения в Российскую Федерацию иностранных граждан и лиц без гражданства, утвержденного Постановлением Правительства от 01.10.1998 № 1142, обеспечение пребывания иностранных граждан или лиц без гражданства в Российской Федерации и выезд из РФ возложено на приглашающих их лиц.
В соответствии со статьей 7 Закона области № 374-ОД регулируется порядок и сроки регистрации иностранных граждан и лиц без гражданства, временно пребывающих на территории Волгоградской области.
Законом СССР от 24.06.1981 "О правовом положении иностранных граждан в СССР" в ст. 5 на иностранных граждан возлагается обязанность в установленном порядке зарегистрировать свои заграничные паспорта, что во взаимосвязи со ст. 2 этого Закона означает установление порядка регистрации на федеральном уровне.
Положения частей 3, 4 ст. 7 Закона области не предусмотрены Федеральным законом № 114-ФЗ. Контроль за наличием виз и иных разрешений на въезд согласно ч. 4 ст. 6 названного Закона возлагается на транспортную компанию (перевозчика).
Регулирующая в части 5 ст. 7 Закона области норма о транзитном проезде в полном объеме противоречит ст. ст. 29 - 32 Федерального закона № 114-ФЗ, зафиксировавшим порядок, установленный федеральным центром.
Статья 8 Закона № 374-ОД полностью противоречит федеральному законодательству, регулирующему сроки пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Волгоградской области.
В отличие от правовых норм области в федеральном законодательстве ограничение пребывания иностранных граждан на территории РФ трехмесячным сроком не оговорено. Из смысла пункта 4 ст. 27 Федерального закона № 114-ФЗ, пунктов 19 - 23 Правил пребывания иностранных граждан в СССР усматривается, что пребывание иностранных граждан и лиц без гражданства на территории РФ может быть и более длительным.
Кроме того, недопустимо распространение оспариваемой нормы закона на граждан стран - участниц СНГ, поскольку в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 12.03.1997 № 290 на них распространяется действие Правил регистрации и снятия граждан РФ с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 17.07.1995 № 713.
Статьей 9 Закона области № 374-ОД закрепляется право Волгоградской области на установление порядка передвижения иностранцев на территории Волгоградской области.
Данное положение противоречит ст. 19 Закона СССР "О правовом положении иностранных граждан в СССР", допускающей регулирование этого вопроса лишь на федеральном уровне.
Установленный в статьях 10 и 11 Закона области порядок проживания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Волгоградской области противоречит ч. 1 ст. 3 Закона СССР, не допускающей какие-либо ограничения для иностранцев помимо установленных федеральным законодательством; п. 32 Правил пребывания иностранных граждан; ч. 2 ст. 1 Федерального закона от 25.06.1993 "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации"; п. 4 Положения о привлечении и использовании в Российской Федерации иностранной рабочей силы; ст. ст. 671 - 674, 650 - 651 ГК РФ, не предусматривающим изложенных в Законе области условий заключения договоров найма и аренды жилого помещения.
Статья 13 Закона области, предусматривающая мероприятия по стабилизации эпидемиологической обстановки в Волгоградской области, не соответствует порядку въезда на территории РФ, установленному ст. ст. 24, 25 Федерального закона "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию", п. 8 Правил пребывания иностранных граждан в СССР.
В статье 15 Закона области вопреки пункту 1 Положения о привлечении и использовании в Российской Федерации иностранной рабочей силы, утвержденного Указом Президента РФ от 16.12.1993 № 2146, определение порядка выдачи разрешений и подтверждений на привлечение иностранной рабочей силы возлагается на Главу Администрации Волгоградской области.
Части 2 и 4 этой статьи в целом не соответствуют названному Положению.
Статья 16 часть 2 Закона области № 374-ОД, обусловливающая прием на работу иностранных граждан согласованием с соответствующим отраслевым профсоюзным комитетом, противоречит нормам федерального трудового законодательства, пункту 5 Положения о привлечении и использовании в Российской Федерации иностранной рабочей силы.
Статья 18 Закона области устанавливает иные, нежели в пунктах 2, 3 Указа Президента РФ от 16.12.1993, положения, регулирующие порядок выдачи разрешений и подтверждений для привлечения иностранной рабочей силы.
Согласно п. 2 Указа Президента РФ от 16.12.1993 № 2146 "О привлечении и использовании в Российской Федерации иностранной рабочей силы" за выдачу разрешений на привлечение иностранной рабочей силы с работодателей взимается плата за каждого привлеченного иностранного работника в минимальном размере месячной оплаты труда, установленном законодательством Российской Федерации. Взимаемые средства зачисляются в доход соответствующих бюджетов.
Согласно п. 3 Указа Президента РФ за выдачу подтверждений на право трудовой деятельности иностранным гражданам в случаях, не требующих оформления разрешения, с работодателей взимается плата в размере, устанавливаемом Федеральной миграционной службой России совместно с Министерством финансов Российской Федерации, обеспечивающем возмещение затрат, связанных с выдачей подтверждения.
Однако в ст. 18 Закона № 374-ОД указано, что плата за выдачу разрешений распределяется в долевом отношении: 50% - в областной бюджет; 50% - на специальный счет Миграционной службы Волгоградской области. Вопреки положениям Указа Президента ст. 18 Закона области гласит, что размер платы за выдачу подтверждений определяется Правительством Российской Федерации.
Статья 19 регулирует вопросы таможенного законодательства, что противоречит ст. 1 Таможенного кодекса РФ, поскольку регулирование указанных правовых отношений допустимо только на федеральном уровне.
Неправомерным является возлагать на работодателей условия приема на работу иностранных граждан и лиц без гражданства, вытекающие из настоящего Закона, тем более что они противоречат порядку, установленному федеральным законодательством.
Статья 21 Закона области в этой части противоречит федеральному законодательству.
Главой V (статьи 22 - 29) устанавливается ответственность иностранных граждан и лиц без гражданства за нарушения настоящего Закона.
В данном случае нарушены ст. 33 Федерального закона № 114-ФЗ, ст. 31 Закона СССР, Кодекс РСФСР об административных правонарушениях.
Как следует из определения Конституционного Суда Российской Федерации от 01.10.1998, вынесенного по запросу Законодательного Собрания Нижегородской области о проверке конституционности части первой статьи 6 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях, "законодатель субъекта Российской Федерации, устанавливая административную ответственность за те или иные деяния, не вправе вторгаться в сферы общественных отношений, регулирование которых составляет предмет ведения Российской Федерации...".
Статья 30 Закона № 374-ОД, определяющая право Администрации Волгоградской области и федеральных органов государственной власти устанавливать порядок и формы учета иностранных граждан и лиц без гражданства, порядок содержания иностранных граждан и лиц без гражданства, не отвечает общим требованиям законодательства, регламентирующего статус иностранных граждан и лиц без гражданства на территории РФ.
При таких обстоятельствах Закон Волгоградской области № 374-ОД должен быть признан противоречащим федеральному законодательству, не подлежащим применению и недействующим.
Руководствуясь ст. ст. 191 - 197 ГПК РСФСР, судебная коллегия
решила:
Заявление прокурора Волгоградской области удовлетворить в полном объеме.
Закон Волгоградской области от 23 февраля 2000 года № 374-ОД "О порядке пребывания иностранных граждан на территории Волгоградской области" признать противоречащим федеральному законодательству, недействующим и не подлежащим применению.
Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в течение 10 дней через Волгоградский областной суд.
