ЭКСПЕРТНОЕ ЗАКЛЮЧЕНИЕ отдела законодательства и федерального регистра в Волгоградской обл. Управления Минюста РФ по Южному федеральному округу от 09.06.2007 № 566н
"НА ЗАКОН ВОЛГОГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ ОТ 14 ФЕВРАЛЯ 2002 ГОДА № 668-ОД "ОБ ИНВЕСТИЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В ВОЛГОГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ" (В РЕДАКЦИИ ОТ 31 ЯНВАРЯ 2005 ГОДА № 999-ОД, ОТ 14 МАЯ 2005 ГОДА № 1057-ОД, ОТ 14 ОКТЯБРЯ 2005 ГОДА № 1108-ОД, ОТ 3 АПРЕЛЯ 2006 ГОДА № 1208-ОД, ОТ 20 ИЮНЯ 2006 ГОДА № 1240-ОД, ОТ 2 АВГУСТА 2006 ГОДА № 1273-ОД, ОТ 25 ОКТЯБРЯ 2006 ГОДА № 1302-ОД, ОТ 28 АПРЕЛЯ 2007 ГОДА № 1455-ОД)"
Официальная публикация в СМИ:
публикаций не найдено
--> примечание.
Документ содержит предварительную оценку правового акта и носит рекомендательный характер.
ОТДЕЛ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА И ФЕДЕРАЛЬНОГО РЕГИСТРА
В ВОЛГОГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ УПРАВЛЕНИЯ МИНИСТЕРСТВА ЮСТИЦИИ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ПО ЮЖНОМУ ФЕДЕРАЛЬНОМУ ОКРУГУ
ЭКСПЕРТНОЕ ЗАКЛЮЧЕНИЕ
от 9 июня 2007 г. № 566н
НА ЗАКОН ВОЛГОГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ
ОТ 14 ФЕВРАЛЯ 2002 ГОДА № 668-ОД "ОБ ИНВЕСТИЦИОННОЙ
ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В ВОЛГОГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ" (В РЕДАКЦИИ
ОТ 31 ЯНВАРЯ 2005 ГОДА № 999-ОД, ОТ 14 МАЯ 2005 ГОДА
№ 1057-ОД, ОТ 14 ОКТЯБРЯ 2005 ГОДА № 1108-ОД,
ОТ 3 АПРЕЛЯ 2006 ГОДА № 1208-ОД, ОТ 20 ИЮНЯ 2006 ГОДА
№ 1240-ОД, ОТ 2 АВГУСТА 2006 ГОДА № 1273-ОД,
ОТ 25 ОКТЯБРЯ 2006 ГОДА № 1302-ОД,
ОТ 28 АПРЕЛЯ 2007 ГОДА № 1455-ОД)
Отделом законодательства и федерального регистра в Волгоградской области Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Южному федеральному округу на основании Положения о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 года № 1313 "Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации", Положения об управлении Министерства юстиции Российской Федерации по федеральному округу, утвержденного Приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 27 октября 2006 года № 321 "Об утверждении Положения об управлении Министерства юстиции Российской Федерации по федеральному округу и Перечня управлений Министерства юстиции по федеральным округам", и Положения, утвержденного Приказом руководителя Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Южному федеральному округу от 13 ноября 2006 года № 127 "Об утверждении Положений в структурных подразделениях Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Южному федеральному округу", проведена юридическая экспертиза Закона Волгоградской области от 14 февраля 2002 года № 668-ОД "Об инвестиционной деятельности в Волгоградской области" (в редакции от 31 января 2005 года № 999-ОД, от 14 мая 2005 года № 1057-ОД, от 14 октября 2005 года № 1108-ОД, от 3 апреля 2006 года № 1208-ОД, от 20 июня 2006 года № 1240-ОД, от 2 августа 2006 года № 1273-ОД, от 25 октября 2006 года № 1302-ОД, от 28 апреля 2007 года № 1455-ОД) (далее - Закон) на предмет соответствия действующему федеральному законодательству.
Основанием проведения юридической экспертизы является поступление в Отдел Закона Волгоградской области от 28 апреля 2007 года № 1455-ОД "О государственных гарантиях Волгоградской области".
Юридической экспертизой установлено следующее:
Настоящим Законом определяются правовые, экономические и социальные условия инвестиционной деятельности на территории Волгоградской области.
Предметом правового регулирования исследуемого Закона являются правоотношения, связанные с осуществлением инвестиционной деятельности на территории Волгоградской области, в том числе отношения по обеспечению защиты имущественных прав и интересов инвесторов.
Нормативное регулирование в данной сфере отношений осуществляется следующими правовыми актами:
- Конституцией Российской Федерации;
- Налоговым кодексом Российской Федерации;
- Гражданским кодексом Российской Федерации;
- Бюджетным кодексом Российской Федерации;
- Законом РСФСР от 26.06.1991 № 1488-1 "Об инвестиционной деятельности в РСФСР" (в редакции от 10.01.2003 № 15-ФЗ);
- Федеральным законом от 25.02.1999 № 39-ФЗ "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений" (в редакции от 18.12.2006 № 232-ФЗ);
- Федеральным законом от 09.07.1999 № 160-ФЗ "Об иностранных инвестициях в Российской Федерации" (в редакции от 03.06.2006 № 75-ФЗ);
- Федеральным законом от 06.10.1999 № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (в редакции от 10.05.2007 № 69-ФЗ);
- Федеральным законом от 21.07.2005 № 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (в редакции от 20.04.2007 № 53-ФЗ);
- Уставом (Основным законом) Волгоградской области.
В соответствии с пунктами "ж" и "о" статьи 71 Конституции Российской Федерации финансовое регулирование, гражданское законодательство находятся в ведении Российской Федерации.
Частью 1 статьи 76 Конституции Российской Федерации установлено, что по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации.
Согласно части 3 статьи 26.1 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" полномочия, осуществляемые органами государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации, определяются федеральными законами, издаваемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, а также соглашениями.
В соответствии с пунктом 1 статьи 11 Федерального закона "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений" государственное регулирование инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений, осуществляется органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Из содержания абзаца 2 статьи 7 Федерального закона "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений" следует, что законами субъектов Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации регулируется деятельность субъектов инвестиционной деятельности.
Следовательно, исследуемый Закон принят с соблюдением требований Конституции Российской Федерации и федерального законодательства о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
В соответствии с пунктом 2.1 статьи 11 Федерального закона "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений" органы государственной власти субъектов Российской Федерации для регулирования инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений, могут использовать следующие формы и методы:
- разработка, утверждение и осуществление межмуниципальных инвестиционных проектов и инвестиционных проектов на объекты государственной собственности субъектов Российской Федерации, финансируемых за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации;
- проведение экспертизы инвестиционных проектов в соответствии с законодательством;
- предоставление на конкурсной основе государственных гарантий по инвестиционным проектам за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации. Порядок предоставления государственных гарантий за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации определяется законами соответствующих субъектов Российской Федерации;
- размещение средств бюджетов субъектов Российской Федерации для финансирования инвестиционных проектов в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд. Размещение указанных средств осуществляется на возвратной и срочной основах с уплатой процентов за пользование ими в размерах, определяемых законом о бюджете субъекта Российской Федерации, либо на условиях закрепления в собственности субъекта Российской Федерации соответствующей части акций создаваемого акционерного общества, которые реализуются через определенный срок на рынке ценных бумаг с направлением выручки от реализации в доходы соответствующих бюджетов;
- выпуск облигационных займов субъектов Российской Федерации, гарантированных целевых займов;
- вовлечение в инвестиционный процесс временно приостановленных и законсервированных строек и объектов, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации.
Согласно части 2 пункта 2 статьи 13 указанного выше Федерального закона расходы на финансирование государственных капитальных вложений предусматриваются в бюджетах субъектов Российской Федерации при условии, что эти расходы являются частью расходов на реализацию соответствующих региональных целевых программ, а также на основании предложений органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Пунктом 1 статьи 15 Федерального закона "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений" определено, что государство в соответствии с настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации гарантирует всем субъектам инвестиционной деятельности независимо от форм собственности:
- обеспечение равных прав при осуществлении инвестиционной деятельности;
- гласность в обсуждении инвестиционных проектов;
- право обжаловать в суд решения и действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления и их должностных лиц; защиту капитальных вложений.
В соответствии с подпунктом "в" пункта 1 статьи 5 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляет полномочия, установленные Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации.
Согласно пункту 1 статьи 22 Устава (Основного закона) Волгоградской области Волгоградская областная Дума является постоянно действующим, высшим и единственным, выборным представительным и законодательным органом государственной власти, обладающим правом представлять интересы населения и принимать от его имени законодательные акты по предметам ведения Волгоградской области, а также в пределах полномочий области по предметам совместного ведения Волгоградской области и Российской Федерации.
Таким образом, Волгоградская областная Дума как законодательный (представительный) орган государственной власти Волгоградской области вправе регулировать рассматриваемые правоотношения путем принятия нормативного правового акта в форме закона.
Однако в тексте рассматриваемого Закона выявлено несоответствие действующему федеральному законодательству, обусловленное принятием Федерального закона от 2 февраля 2006 г. № 19-ФЗ "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд", заключающееся в следующем.
В соответствии с абзацем 5 статьи 7 Закона Волгоградской области участие органов государственной власти Волгоградской области в инвестиционной деятельности осуществляется в форме размещения на конкурсной основе средств областного бюджета (бюджета развития Волгоградской области) для финансирования инвестиционных проектов. Размещение указанных средств осуществляется на возвратной и срочной основах с уплатой процентов за пользование ими в размерах, определяемых законом Волгоградской области об областном бюджете, либо на условиях закрепления в государственной собственности соответствующей части акций создаваемого акционерного общества, которые впоследствии могут быть реализованы в соответствии с действующим законодательством о приватизации. Порядок размещения средств на конкурсной основе определяется настоящим Законом.
Статьей 15 рассматриваемого Закона Волгоградской области определены условия и порядок предоставления инвестиций коммерческим предприятиям, не являющимся унитарными предприятиями.
Абзацем 5 пункта 2.1 статьи 11 Федерального закона "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений" установлено, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации для регулирования инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений, могут размещать средства бюджетов субъектов Российской Федерации для финансирования инвестиционных проектов в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд. Размещение указанных средств осуществляется на возвратной и срочной основах с уплатой процентов за пользование ими в размерах, определяемых законом о бюджете субъекта Российской Федерации, либо на условиях закрепления в собственности субъекта Российской Федерации соответствующей части акций создаваемого акционерного общества, которые реализуются через определенный срок на рынке ценных бумаг с направлением выручки от реализации в доходы соответствующих бюджетов.
Согласно пункту 1 статьи 2 Федерального закона "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" законодательство Российской Федерации о размещении заказов основывается на положениях Гражданского кодекса Российской Федерации, Бюджетного кодекса Российской Федерации и состоит из настоящего Федерального закона, иных федеральных законов, регулирующих отношения, связанные с размещением заказов. Нормы права, содержащиеся в иных федеральных законах и связанные с размещением заказов, должны соответствовать настоящему Федеральному закону.
Таким образом, следует сделать вывод о том, что нормативное регулирование по вопросам определения порядка размещения средств бюджетов субъектов Российской Федерации для финансирования инвестиционных проектов на возвратной и срочной основах с уплатой процентов за их использование находится в компетенции Российской Федерации.
Выявленное несоответствие действующему федеральному законодательству заключается во вторжении субъекта Российской Федерации в компетенцию Российской Федерации в части установления порядка размещения средств областного бюджета, направленных на финансирование инвестиционных проектов на возвратной и срочной основах с уплатой процентов за их использование.
Содержание и форма анализируемого Закона соответствуют правилам законодательной техники.
Отделом законодательства и федерального регистра в Волгоградской области неоднократно проводилась юридическая экспертиза Закона Волгоградской области "Об инвестиционной деятельности в Волгоградской области" в актуальных редакциях, по результатам которой Закон Волгоградской области признан противоречащим федеральному законодательству в части установления субъектом Российской Федерации порядка размещения средств регионального бюджета, направленных на финансирование инвестиционных проектов на возвратной и срочной основе с уплатой процентов за их использование (экспертные заключения от 19.09.2006 № 629з, от 20.09.2006 № 631з, от 21.09.2006 № 632з, от 19.12.2006 № 905з).
4 октября 2006 года прокуратурой Волгоградской области вынесен протест по аналогичным основаниям с требованием привести Закон Волгоградской области "Об инвестиционной деятельности в Волгоградской области" (в редакции от 02.08.2006 № 1273-ОД) в соответствие с действующим федеральным законодательством (протест № 7/1-5-06).
22 ноября 2006 года прокурором Волгоградской области подано заявление в Волгоградский областной суд с просьбой признать Закон Волгоградской области от 14.02.2002 № 668-ОД "Об инвестиционной деятельности в Волгоградской области" не соответствующим федеральному законодательству, недействующим и не подлежащим применению в части абзаца 5 статьи 7 в части слов "порядок размещения средств на конкурсной основе определяется настоящим законом", а также в части главы 3 Закона, устанавливающей условия и порядок предоставления инвестиций коммерческим организациям, не являющимся унитарными предприятиями, а именно статей 15 - 23 (заявление № 7-9-06).
5 февраля 2007 года Волгоградским областным судом вынесено решение, в соответствии с которым Закон Волгоградской области от 14.02.2002 № 668-ОД "Об инвестиционной деятельности в Волгоградской области" признан не соответствующим федеральному законодательству, недействующим и не подлежащим применению с момента вступления в силу решения суда в части абзаца 5 статьи 7 в части слов "порядок размещения средств на конкурсной основе определяется настоящим законом"; части 1 статьи 10 в части слов "налогу на прибыль организаций и"; части 4 статьи 15; частей 6 - 9 статьи 15; абзацев 1, 2, 3, 4, 5 и 8 статьи 17; статей 18, 19, 20, 21, 22 (Решение № 3-17/2007).
Текст исследуемого нормативного правового акта опубликован в региональной газете "Волгоградская правда" от 3 апреля 2002 года № 58.
Законы Волгоградской области от 31 января 2005 года № 999-ОД, от 14 мая 2005 года № 1057-ОД, от 14 октября 2005 года № 1108-ОД, от 3 апреля 2006 года № 1208-ОД, от 20 июня 2006 года № 1240-ОД, от 2 августа 2006 года № 1273-ОД, от 25 октября 2006 года № 1302-ОД, от 28 апреля 2007 года № 1455-ОД, которыми вносятся изменения в исследуемый нормативный правовой акт, соответственно опубликованы в региональной газете "Волгоградская правда" от 11 февраля 2005 года № 25, от 18 мая 2005 года № 87, от 26 октября 2005 года № 201, от 5 апреля 2006 года № 58, от 24 июня 2006 года № 112, от 9 августа 2006 года № 144, от 8 ноября 2006 года № 207, от 11 мая 2007 года № 84.
Вывод: Юридическая экспертиза пришла к выводу, что Закон Волгоградской области от 14 февраля 2002 года № 668-ОД "Об инвестиционной деятельности в Волгоградской области" (в редакции от 31 января 2005 года № 999-ОД, от 14 мая 2005 года № 1057-ОД, от 14 октября 2005 года № 1108-ОД, от 3 апреля 2006 года № 1208-ОД, от 20 июня 2006 года № 1240-ОД, от 2 августа 2006 года № 1273-ОД, от 25 октября 2006 года № 1302-ОД, от 28 апреля 2007 года № 1455-ОД) не соответствует действующему федеральному законодательству в части установления порядка размещения средств областного бюджета, направленных на финансирование инвестиционных проектов на возвратной и срочной основе с уплатой процентов за их использование.
Предлагаю привести исследуемый Закон в соответствие с федеральным законодательством; сообщить о результатах рассмотрения настоящего экспертного заключения.
Начальник отдела
законодательства и федерального
регистра в Волгоградской области
Управления Минюста России
по Южному федеральному округу
советник юстиции 3-го класса
М.А.КОЛЕСНИКОВ
