ЭКСПЕРТНОЕ ЗАКЛЮЧЕНИЕ отдела законодательства и федерального регистра ГУ Минюста РФ по Южному федеральному округу в Волгоградской обл. от 16.06.2006 № 324з/1
"НА УСТАВ (ОСНОВНОЙ ЗАКОН) ВОЛГОГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ ОТ 17 ИЮЛЯ 1996 ГОДА № 73-ОД (В РЕДАКЦИИ ОТ 26 НОЯБРЯ 1997 ГОДА № 146-ОД, ОТ 6 ЯНВАРЯ 1999 ГОДА № 238-ОД, ОТ 19 МАРТА 1999 ГОДА № 251-ОД, ОТ 19 ИЮЛЯ 1999 ГОДА № 287-ОД, ОТ 6 ДЕКАБРЯ 1999 ГОДА № 332-ОД, ОТ 6 ДЕКАБРЯ 1999 ГОДА № 333-ОД, ОТ 3 ИЮЛЯ 2000 ГОДА № 423-ОД, ОТ 29 АВГУСТА 2000 ГОДА № 430-ОД, ОТ 16 НОЯБРЯ 2000 ГОДА № 464-ОД, ОТ 17 НОЯБРЯ 2000 ГОДА № 467-ОД, ОТ 17 НОЯБРЯ 2000 ГОДА № 475-ОД, ОТ 27 НОЯБРЯ 2000 ГОДА № 478-ОД, ОТ 11 ЯНВАРЯ 2001 ГОДА № 491-ОД, ОТ 28 МАЯ 2001 ГОДА № 539-ОД, ОТ 4 ИЮНЯ 2001 ГОДА № 547-ОД, ОТ 22 ИЮНЯ 2001 ГОДА № 557-ОД, ОТ 13 ИЮЛЯ 2001 ГОДА № 567-ОД, ОТ 13 ИЮЛЯ 2001 ГОДА № 575-ОД, ОТ 17 ИЮЛЯ 2001 ГОДА № 578-ОД, ОТ 13 НОЯБРЯ 2001 ГОДА № 628-ОД, ОТ 30 НОЯБРЯ 2001 ГОДА № 637-ОД, ОТ 12 ИЮЛЯ 2002 ГОДА № 723-ОД, ОТ 2 ИЮНЯ 2003 ГОДА № 828-ОД, ОТ 9 СЕНТЯБРЯ 2003 ГОДА № 863-ОД, ОТ 9 ДЕКАБРЯ 2003 ГОДА № 892-ОД, ОТ 15 ИЮЛЯ 2004 ГОДА № 937-ОД, ОТ 20 ЯНВАРЯ 2005 ГОДА № 995-ОД, ОТ 12 ДЕКАБРЯ 2005 ГОДА № 1131-ОД)"
Официальная публикация в СМИ:
публикаций не найдено
--> примечание.
Документ содержит предварительную оценку правового акта и носит рекомендательный характер.
ОТДЕЛ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА И ФЕДЕРАЛЬНОГО РЕГИСТРА
ГЛАВНОГО УПРАВЛЕНИЯ МИНИСТЕРСТВА ЮСТИЦИИ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ПО ЮЖНОМУ ФЕДЕРАЛЬНОМУ ОКРУГУ
В ВОЛГОГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ
ЭКСПЕРТНОЕ ЗАКЛЮЧЕНИЕ
от 16 июня 2006 г. № 324з/1
НА УСТАВ (ОСНОВНОЙ ЗАКОН) ВОЛГОГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ
ОТ 17 ИЮЛЯ 1996 ГОДА № 73-ОД (В РЕДАКЦИИ
ОТ 26 НОЯБРЯ 1997 ГОДА № 146-ОД, ОТ 6 ЯНВАРЯ 1999 ГОДА
№ 238-ОД, ОТ 19 МАРТА 1999 ГОДА № 251-ОД,
ОТ 19 ИЮЛЯ 1999 ГОДА № 287-ОД, ОТ 6 ДЕКАБРЯ 1999 ГОДА
№ 332-ОД, ОТ 6 ДЕКАБРЯ 1999 ГОДА № 333-ОД,
ОТ 3 ИЮЛЯ 2000 ГОДА № 423-ОД, ОТ 29 АВГУСТА 2000 ГОДА
№ 430-ОД, ОТ 16 НОЯБРЯ 2000 ГОДА № 464-ОД,
ОТ 17 НОЯБРЯ 2000 ГОДА № 467-ОД, ОТ 17 НОЯБРЯ 2000 ГОДА
№ 475-ОД, ОТ 27 НОЯБРЯ 2000 ГОДА № 478-ОД,
ОТ 11 ЯНВАРЯ 2001 ГОДА № 491-ОД, ОТ 28 МАЯ 2001 ГОДА
№ 539-ОД, ОТ 4 ИЮНЯ 2001 ГОДА № 547-ОД, ОТ 22 ИЮНЯ
2001 ГОДА № 557-ОД, ОТ 13 ИЮЛЯ 2001 ГОДА № 567-ОД,
ОТ 13 ИЮЛЯ 2001 ГОДА № 575-ОД, ОТ 17 ИЮЛЯ 2001 ГОДА
№ 578-ОД, ОТ 13 НОЯБРЯ 2001 ГОДА № 628-ОД,
ОТ 30 НОЯБРЯ 2001 ГОДА № 637-ОД, ОТ 12 ИЮЛЯ 2002 ГОДА
№ 723-ОД, ОТ 2 ИЮНЯ 2003 ГОДА № 828-ОД,
ОТ 9 СЕНТЯБРЯ 2003 ГОДА № 863-ОД, ОТ 9 ДЕКАБРЯ
2003 ГОДА № 892-ОД, ОТ 15 ИЮЛЯ 2004 ГОДА
№ 937-ОД, ОТ 20 ЯНВАРЯ 2005 ГОДА № 995-ОД,
ОТ 12 ДЕКАБРЯ 2005 ГОДА № 1131-ОД)
Отделом законодательства и федерального регистра Главного управления Министерства юстиции Российской Федерации по Южному федеральному округу в Волгоградской области на основании Положения о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 года № 1313 "Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации", Положения о Главном управлении Министерства юстиции Российской Федерации по федеральному округу, утвержденного Приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 28 января 2005 года № 7 "Об утверждении Положения о Главном управлении Министерства юстиции Российской Федерации по федеральному округу и Перечня главных управлений Министерства юстиции по федеральным округам", и Положения, утвержденного Приказом руководителя Главного управления Министерства юстиции Российской Федерации по Южному федеральному округу от 5 марта 2005 года № 6 "Об утверждении Положений в структурных подразделениях Главного управления Министерства юстиции Российской Федерации по Южному федеральному округу", проведена юридическая экспертиза Устава (Основного закона) Волгоградской области от 17 июля 1996 года № 73-ОД (в редакции от 26 ноября 1997 года № 146-ОД, от 6 января 1999 года № 238-ОД, от 19 марта 1999 года № 251-ОД, от 19 июля 1999 года № 287-ОД, от 6 декабря 1999 года № 332-ОД, от 6 декабря 1999 года № 333-ОД, от 3 июля 2000 года № 423-ОД, от 29 августа 2000 года № 430-ОД, от 16 ноября 2000 года № 464-ОД, от 17 ноября 2000 года № 467-ОД, от 17 ноября 2000 года № 475-ОД, от 27 ноября 2000 года № 478-ОД, от 11 января 2001 года № 491-ОД, от 28 мая 2001 года № 539-ОД, от 4 июня 2001 года № 547-ОД, от 22 июня 2001 года № 557-ОД, от 13 июля 2001 года № 567-ОД, от 13 июля 2001 года № 575-ОД, от 17 июля 2001 года № 578-ОД, от 13 ноября 2001 года № 628-ОД, от 30 ноября 2001 года № 637-ОД, от 12 июля 2002 года № 723-ОД, от 2 июня 2003 года № 828-ОД, от 9 сентября 2003 года № 863-ОД, от 9 декабря 2003 года № 892-ОД, от 15 июля 2004 года № 937-ОД, от 20 января 2005 года № 995-ОД, от 12 декабря 2005 года № 1131-ОД) (далее - Устав) на предмет соответствия действующему федеральному законодательству.
Основанием проведения юридической экспертизы является принятие Волгоградской областной Думой Закона Волгоградской области от 12 декабря 2005 года № 1131-ОД "О внесении изменений в Устав (Основной закон) Волгоградской области от 17 июля 1996 года № 73-ОД", направленного на внесение изменений в Устав области в части регулирования вопросов организации деятельности Контрольно-счетной палаты Волгоградской области.
Настоящее экспертное заключение подготовлено на основании и с учетом экспертного заключения главного управления Министерства юстиции Российской Федерации по Южному федеральному округу от 23 марта 2006 года № 14, согласованного Департаментом государственной политики в сфере федеральной юстиции Министерства юстиции Российской Федерации.
Юридической экспертизой установлено следующее:
Устав (Основной закон) Волгоградской области принят в целях закрепления правового статуса Волгоградской области как субъекта Российской Федерации, обеспечения правовой основы ее развития.
Нормативное регулирование в рассматриваемой сфере осуществляется нормативными правовыми актами:
- Конституцией Российской Федерации;
- Федеральным законом от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (в редакции от 3 июня 2006 года № 73-ФЗ).
Частью 2 статьи 5 Конституции Российской Федерации установлено, что область как субъект Российской Федерации имеет свой устав и законодательство.
Согласно части 2 статьи 66 Конституции Российской Федерации статус области определяется Конституцией Российской Федерации и уставом области, принимаемым законодательным (представительным) органом соответствующего субъекта Российской Федерации.
Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации принимает устав субъекта Российской Федерации и поправки к нему (подпункт "а" пункта 1 статьи 5 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации").
Таким образом, Волгоградская областная Дума как законодательный (представительный) орган государственной власти Волгоградской области вправе регулировать рассматриваемые отношения путем принятия соответствующего нормативного правового акта.
Однако в ходе правового анализа положений Устава (Основного закона) Волгоградской области выявлены несоответствия, состоящие в следующем.
1. Подпунктом "ж" пункта 1 статьи 27 Устава (Основного закона) Волгоградской области к компетенции Волгоградской областной Думы отнесено установление совместно с органами государственной власти Российской Федерации порядка и условий предоставления финансовой помощи бюджету Волгоградской области.
Указанное полномочие органов государственной власти субъектов Российской Федерации ранее было закреплено в абзаце 7 статьи 8 Бюджетного кодекса Российской Федерации (в редакции от 23 декабря 2003 года № 186-ФЗ).
Однако с 1 января 2005 года в связи с вступлением в силу Федерального закона от 20 августа 2004 года № 120-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений" (в редакции от 29 ноября 2004 года № 141-ФЗ) органы государственной власти субъектов Российской Федерации утратили полномочие по установлению совместно с органами государственной власти Российской Федерации порядка и условий предоставления финансовой помощи.
В соответствии с абзацем 2 статьи 129 Бюджетного кодекса Российской Федерации (в редакции от 9 мая 2005 года № 195-ФЗ) финансовая помощь бюджетам субъектов Российской Федерации, в том числе дотации из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, является одной из форм предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета.
Согласно абзацу 14 статьи 7 Бюджетного кодекса Российской Федерации установление порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета отнесено к бюджетным полномочиям федеральных органов государственной власти.
Таким образом, наделение в соответствии с Уставом (Основным законом) Волгоградской области законодательного (представительного) органа государственной власти Волгоградской области полномочиями, связанными с установлением совместно с органами государственной власти Российской Федерации порядка и условий предоставления финансовой помощи бюджету Волгоградской области, является вторжением в исключительную компетенцию Российской Федерации.
2. Пунктами 1, 2 и 3 статьи 35 Устава определены основы избрания гражданина Российской Федерации на должность Главы Администрации Волгоградской области путем реализации населением области всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.
Статьей 18 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" установлен принципиально иной, в отличие от ранее существовавшего, порядок наделения гражданина Российской Федерации полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Федерации по представлению Президента Российской Федерации.
Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации в соответствии с частью 1 пункта 1 статьи 18 указанного выше Федерального закона наделяется полномочиями законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации по представлению Президента Российской Федерации в порядке, предусмотренном настоящим Федеральным законом и конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации, а не путем его (высшего должностного лица субъекта Федерации) избрания на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.
По указанному выше основанию требуют приведения в соответствие с федеральным законодательством путем:
- признания утратившим силу - подпункт "щ" пункта 1 статьи 27 Устава, относящий к компетенции Волгоградской областной Думы назначение выборов Главы Администрации области;
- внесения соответствующих изменений в пункты 1 и 2 статьи 36 Устава.
3. Пунктом 1 статьи 37 Устава определены основания досрочного прекращения полномочий Главы Администрации Волгоградской области, ряд из которых не соответствует основаниям досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, предусмотренным пунктом 1 статьи 19 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".
Подпункт "к" пункта 1 статьи 37 Устава области, устанавливающий, что полномочия Главы Администрации области прекращаются досрочно в случае его отзыва избирателями, подлежит отмене ввиду установления федеральным законодательством нового порядка наделения гражданина Российской Федерации полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, не предусматривающего его избрания путем участия населения Волгоградской области в выборах Главы Администрации области.
По мнению территориального органа юстиции, по приведенному выше основанию следует отменить путем признания утратившими силу пункт 2 статьи 37, статью 38 Устава, регламентирующую досрочный отзыв Главы Администрации избирателями.
Кроме того, формулировки подпунктов "б" и "г" пункта 1 статьи 37 Устава следует привести в соответствие с подпунктами "б" и "г" пункта 1 статьи 19 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" соответственно.
4. Пунктом 3 статьи 37 Устава установлен исчерпывающий перечень случаев, на основании которых Волгоградская областная Дума вправе выразить недоверие Главе Администрации области. К ним отнесены:
- издание им актов, противоречащих Конституции Российской Федерации, федеральным законам, Уставу (Основному закону) и законам Волгоградской области, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а Глава Администрации области не устранит указанные противоречия в течение месяца со дня вступления в силу судебного решения;
- установленное соответствующим судом иное грубое нарушение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, Устава (Основного закона) и законов Волгоградской области, если это повлекло за собой массовое нарушение прав и свобод граждан.
Пунктом 2 статьи 19 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" наряду с приведенными выше в качестве случая для выражения недоверия законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации высшему должностному лицу установлено ненадлежащее исполнение высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации своих обязанностей.
Выявленное несоответствие заключается в ограничении установленного федеральным законодательством перечня случаев, при возникновении которых законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации вправе выразить недоверие высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации.
5. В соответствии с пунктом 5 статьи 37 Устава решение Волгоградской областной Думы о недоверии Главе Администрации области влечет за собой его немедленную отставку.
Однако согласно действующему федеральному законодательству решение законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации не является достаточным основанием для отрешения от должности высшего должностного лица субъекта Федерации, поскольку в соответствии с пунктом 5 статьи 19 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" решение законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации о недоверии высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации направляется на рассмотрение Президента Российской Федерации для решения вопроса об отрешении высшего должностного лица субъекта Российской Федерации от должности.
Таким образом, в рассматриваемом случае высшее должностное лицо субъекта Федерации может быть отрешено от должности только по решению Президента Российской Федерации, принятому на основании решения законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации о недоверии высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации.
Вывод: Юридическая экспертиза пришла к выводу, что Устав (Основной закон) Волгоградской области от 17 июля 1996 года № 73-ОД (в редакции от 26 ноября 1997 года № 146-ОД, от 6 января 1999 года № 238-ОД, от 19 марта 1999 года № 251-ОД, от 19 июля 1999 года № 287-ОД, от 6 декабря 1999 года № 332-ОД, от 6 декабря 1999 года № 333-ОД, от 3 июля 2000 года № 423-ОД, от 29 августа 2000 года № 430-ОД, от 16 ноября 2000 года № 464-ОД, от 17 ноября 2000 года № 467-ОД, от 17 ноября 2000 года № 475-ОД, от 27 ноября 2000 года № 478-ОД, от 11 января 2001 года № 491-ОД, от 28 мая 2001 года № 539-ОД, от 4 июня 2001 года № 547-ОД, от 22 июня 2001 года № 557-ОД, от 13 июля 2001 года № 567-ОД, от 13 июля 2001 года № 575-ОД, от 17 июля 2001 года № 578-ОД, от 13 ноября 2001 года № 628-ОД, от 30 ноября 2001 года № 637-ОД, от 12 июля 2002 года № 723-ОД, от 2 июня 2003 года № 828-ОД, от 9 сентября 2003 года № 863-ОД, от 9 декабря 2003 года № 892-ОД, от 15 июля 2004 года № 937-ОД, от 20 января 2005 года № 995-ОД, от 12 декабря 2005 года № 1131-ОД) не соответствует действующему федеральному законодательству в части определения порядка наделения гражданина Российской Федерации полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, наделения Волгоградской областной Думы полномочиями по установлению порядка и условий предоставления финансовой помощи бюджету Волгоградской области.
Начальник отдела законодательства
и федерального регистра Главного
управления Минюста России
по Южному федеральному округу
в Волгоградской области
советник юстиции 1-го класса
Е.Н.КОРОЛЕВА
