ЭКСПЕРТНОЕ ЗАКЛЮЧЕНИЕ отдела законодательства и федерального регистра ГУ Минюста РФ по Южному федеральному округу в Волгоградской обл. от 15.05.2006 № 205з
"НА ЗАКОН ВОЛГОГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ ОТ 21.09.1999 № 311-ОД "ОБ ОБРАЗОВАНИИ" (В РЕДАКЦИИ ОТ 09.07.2002 № 720-ОД, ОТ 09.07.2003 № 846-ОД, ОТ 07.06.2004 № 919-ОД, ОТ 22.06.2005 № 1071-ОД)"
Официальная публикация в СМИ:
публикаций не найдено
--> примечание.
Документ содержит предварительную оценку правового акта и носит рекомендательный характер.
ОТДЕЛ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА И ФЕДЕРАЛЬНОГО РЕГИСТРА
ГЛАВНОГО УПРАВЛЕНИЯ МИНИСТЕРСТВА ЮСТИЦИИ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ПО ЮЖНОМУ ФЕДЕРАЛЬНОМУ ОКРУГУ
В ВОЛГОГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ
ПОВТОРНОЕ ЭКСПЕРТНОЕ ЗАКЛЮЧЕНИЕ
от 15 мая 2006 г. № 205з
НА ЗАКОН ВОЛГОГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ ОТ 21.09.1999 № 311-ОД
"ОБ ОБРАЗОВАНИИ" (В РЕДАКЦИИ ОТ 09.07.2002 № 720-ОД,
ОТ 09.07.2003 № 846-ОД, ОТ 07.06.2004 № 919-ОД,
ОТ 22.06.2005 № 1071-ОД)
Отделом законодательства и федерального регистра Главного управления Министерства юстиции Российской Федерации по Южному федеральному округу в Волгоградской области на основании Положения о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 г. № 1313 "Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации", Положения о Главном управлении Министерства юстиции Российской Федерации по федеральному округу, утвержденного Приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 28 января 2005 года № 7 "Об утверждении Положения о Главном управлении Министерства юстиции Российской Федерации по федеральному округу и Перечня главных управлений Министерства юстиции Российской Федерации по федеральным округам", и Положения, утвержденного Приказом руководителя Главного управления Министерства юстиции Российской Федерации по Южному федеральному округу от 5 марта 2005 года № 6 "Об утверждении Положений в структурных подразделениях Главного управления Министерства юстиции Российской Федерации по Южному федеральному округу", проведена повторная юридическая экспертиза Закона Волгоградской области от 21.09.1999 № 311-ОД "Об образовании" (в редакции от 09.07.2002 № 720-ОД, от 09.07.2003 № 846-ОД, от 07.06.2004 № 919-ОД, от 22.06.2005 № 1071-ОД) (далее - Закон) на предмет соответствия действующему федеральному законодательству.
Основанием проведения повторной юридической экспертизы является поручение заместителя руководителя Главного управления Министерства юстиции Российской Федерации по Южному федеральному округу от 20 февраля 2006 года № 02-25/75 об исследовании законодательства Волгоградской области в сфере образования.
Юридической экспертизой установлено следующее:
Настоящим Законом определяются правовые основы функционирования и развития системы образования в Волгоградской области.
Предметом правового регулирования исследуемого Закона являются правоотношения в сфере образования на территории Волгоградской области.
Нормативное регулирование в данной сфере отношений осуществляется следующими правовыми актами:
- Конституцией Российской Федерации;
- Федеральным законом от 06.10.1999 № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (в редакции от 31.12.2005 № 203-ФЗ);
- Законом Российской Федерации от 10.07.1992 № 3266-1 "Об образовании" (в редакции от 16.03.2006 № 42-ФЗ);
- Федеральным законом от 21.12.1996 № 159-ФЗ "О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" (в редакции от 22.08.2004 № 122-ФЗ);
- Уставом (Основным законом) Волгоградской области.
В соответствии с пунктом "е" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации общие вопросы образования находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Согласно части 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
Пунктом 1 и частью 1 пункта 3 статьи 3 Закона Российской Федерации "Об образовании" предусмотрено, что законодательство Российской Федерации в области образования включает в себя Конституцию Российской Федерации, настоящий Федеральный закон, принимаемые в соответствии с ним другие законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации в области образования.
Субъекты Российской Федерации в соответствии с их статусом и компетенцией могут принимать в области образования законы и иные нормативные правовые акты, не противоречащие федеральным законам в области образования.
Согласно пункту 2 статьи 29 Закона Российской Федерации "Об образовании" в ведении субъектов Российской Федерации в области образования находится законодательство субъектов Российской Федерации в области образования.
Следовательно, исследуемый Закон Волгоградской области принят с соблюдением требований Конституции Российской Федерации и федерального законодательства о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
В соответствии с подпунктом "б" пункта 1 статьи 5 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляет законодательное регулирование по предметам ведения субъекта Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах полномочий субъекта Российской Федерации.
Таким образом, Волгоградская областная Дума как законодательный (представительный) орган государственной власти Волгоградской области вправе регулировать рассматриваемые правоотношения путем принятия соответствующего нормативного правового акта.
Однако в ходе правового исследования в тексте рассматриваемого Закона выявлены несоответствия действующему федеральному законодательству, состоящие в следующем.
1. В соответствии со статьей 3 рассматриваемого Закона система образования в Волгоградской области представляет собой совокупность:
- преемственных образовательных программ и государственных образовательных стандартов различного уровня и направленности;
- сети реализующих их образовательных учреждений и организаций независимо от их организационно-правовых форм, типов и видов;
- органов управления образованием Волгоградской области и муниципальных образований, подведомственных им учреждений и организаций;
- государственных и общественных организаций образования, в том числе совета ректоров высших учебных заведений Волгоградской области и совета директоров средних профессиональных учебных заведений Волгоградской области.
Согласно абзацу 5 статьи 8 Закона Российской Федерации "Об образовании" в систему образования в Российской Федерации в том числе входят объединения юридических лиц, осуществляющих деятельность в области образования.
Таким образом, выявленное несоответствие федеральному законодательству заключается в ограничении перечня субъектов, составляющих систему образования Волгоградской области.
2. В соответствии с частью 1 пункта 28 статьи 5, частью 2 пункта 3 статьи 7 исследуемого Закона исключение из образовательного учреждения обучающихся, достигших возраста 14 лет, допускается в исключительных случаях за совершение противоправных действий, грубые и неоднократные нарушения устава образовательного учреждения по решению органа управления образовательного учреждения.
Согласно части 1 пункта 7 статьи 19 Закона Российской Федерации "Об образовании" по решению органа управления образовательного учреждения за совершенные неоднократно грубые нарушения устава образовательного учреждения допускается исключение из данного образовательного учреждения обучающегося, достигшего возраста пятнадцати лет.
Таким образом, выявленное несоответствие федеральному законодательству заключается в части установления региональным законодателем возрастного ценза обучающихся, подлежащих исключению из образовательного учреждения, с нарушением федерального законодательства.
3. Согласно части 1 пункта 28 статьи 5, части 3 пункта 3 статьи 7 рассматриваемого Закона решение об исключении из образовательного учреждения детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (законных представителей), принимается с согласия органов опеки и попечительства.
В соответствии с частью 3 пункта 7 статьи 19 Закона Российской Федерации "Об образовании" решение об исключении детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, принимается с согласия комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав и органа опеки и попечительства.
Таким образом, выявленное несоответствие федеральному законодательству заключается в ограничении областным законодателем перечня субъектов, с согласия которых принимается решение об исключении из образовательного учреждения детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (законных представителей), в отношении комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав.
4. В соответствии с частью 2 пункта 28 статьи 5, частью 4 пункта 3 статьи 7 областного Закона органы местного самоуправления совместно с родителями (законными представителями) исключенного в месячный срок принимают меры, обеспечивающие его трудоустройство или продолжение обучения в другом образовательном учреждении.
--> примечание.
В официальном тексте документа, видимо, допущена опечатка: в Законе РФ от 10.07.1992 № 3266-1 часть 4 пункта 5 статьи 19 отсутствует, имеется в виду часть 5 пункта 7 статьи 19.
Частью 4 пункта 5 статьи 19 Закона Российской Федерации "Об образовании" комиссия по делам несовершеннолетних и защите их прав совместно с органом местного самоуправления и родителями (законными представителями) несовершеннолетнего, исключенного из образовательного учреждения, в месячный срок принимает меры, обеспечивающие трудоустройство этого несовершеннолетнего и (или) продолжение его обучения в другом образовательном учреждении.
Таким образом, выявленное несоответствие федеральному законодательству заключается в ограничении региональным законодателем перечня субъектов, обеспечивающих трудоустройство и (или) продолжение обучения несовершеннолетнего, исключенного из образовательного учреждения, в отношении комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав.
--> примечание.
В официальном тексте документа, видимо, допущена опечатка: в Законе Волгоградской области от 21.09.1999 № 311-ОД пункт 5 статьи 7 отсутствует, имеется в виду часть 5 пункта 3 статьи 7.
5. Частью 2 пункта 28 статьи 5, частью 5 пункта 5 статьи 7 исследуемого Закона предусмотрено, что по достижении возраста 15 лет обучающийся с согласия родителей (законных представителей) может оставить общеобразовательное учреждение до получения основного общего образования.
В соответствии с частью 1 пункта 6 статьи 19 Закона Российской Федерации "Об образовании" по согласию родителей (законных представителей), комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав и местного органа управления образованием обучающийся, достигший возраста пятнадцати лет, может оставить общеобразовательное учреждение до получения основного общего образования.
Таким образом, выявленное несоответствие федеральному законодательству заключается в ограничении областным законодателем перечня субъектов, с согласия которых несовершеннолетний обучающийся может оставить общеобразовательное учреждение до получения основного общего образования, в отношении комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав.
6. В соответствии с абзацем 6 статьи 15 исследуемого Закона к компетенции администрации Волгоградской области в сфере образования относятся создание, реорганизация и ликвидация образовательных учреждений Волгоградской области, финансирование образовательных учреждений и лицензирование образовательных учреждений, за исключением лицензирования на право ведения образовательной деятельности по программам высшего профессионального и послевузовского профессионального образования.
Согласно пункту 7 статьи 29 Закона Российской Федерации "Об образовании" в ведении субъектов Российской Федерации в области образования находится создание, реорганизация и ликвидация образовательных учреждений субъектов Российской Федерации (за исключением создания высших учебных заведений), а также лицензирование, аттестация и государственная аккредитация образовательных учреждений (за исключением образовательных учреждений, лицензирование, аттестация и государственная аккредитация которых отнесены к компетенции Российской Федерации).
Сравнительный анализ приведенных норм позволяет сделать вывод о несоответствии регионального законодательства федеральному в части установления компетенции субъекта Российской по вопросам лицензирования в сфере образования.
7. В соответствии с абзацем 20 пункта 2 статьи 16 рассматриваемого Закона государственный орган управления образованием Волгоградской области приостанавливает до решения суда своим предписанием деятельность государственного образовательного учреждения, находящегося в ведении Волгоградской области, в случае нарушения им законодательства Российской Федерации в сфере образования и своего устава в части деятельности, которая была нарушена.
Согласно пункту 6 статьи 37 Закона Российской Федерации "Об образовании" в случае нарушения образовательным учреждением законодательства Российской Федерации в области образования и (или) своего устава государственные органы управления образованием вправе внести предписание об устранении данного нарушения.
Пунктом 1 статьи 30 указанного выше Закона Российской Федерации определено, что установленная статьями 28 и 29 настоящего Закона компетенция в области образования федеральных органов государственной власти, федеральных органов управления образованием и органов государственной власти субъектов Российской Федерации является исчерпывающей и не может быть изменена иначе как законом.
Таким образом, выявленное несоответствие федеральному законодательству заключается в превышении субъектом Российской Федерации компетенции в части наделения государственного органа управления образованием субъекта Российской Федерации полномочием своим предписанием приостановить деятельность государственного образовательного учреждения в случае нарушения законодательства Российской Федерации в области образования.
Содержание и форма исследуемого Закона соответствуют правилам законодательной техники.
Первоначальный текст настоящего Закона Волгоградской области опубликован в региональной газете "Волгоградская правда" от 05.10.1999 № 184. Изменения, внесенные Законами Волгоградской области от 09.07.2002 № 720-ОД, от 09.07.2003 № 846-ОД, от 07.06.2004 № 919-ОД, от 22.06.2005 № 1071-ОД, соответственно опубликованы в региональной газете "Волгоградская правда" от 18.07.2002 № 123, от 15.07.2003 № 124, от 16.06.2004 № 107, от 29.06.2005 № 116.
Вывод: Юридическая экспертиза пришла к выводу, что Закон Волгоградской области от 21.09.1999 № 311-ОД "Об образовании" (в редакции от 09.07.2002 № 720-ОД, от 09.07.2003 № 846-ОД, от 07.06.2004 № 919-ОД, от 22.06.2005 № 1071-ОД) не соответствует действующему федеральному законодательству в части ограничения перечня субъектов, составляющих систему образования Волгоградской области; установления возрастного ценза обучающихся, подлежащих исключению из образовательного учреждения; ограничения правомочий комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав; установления компетенции субъекта Российской Федерации по вопросам лицензирования в сфере образования; превышения полномочий государственного органа управления образованием.
Предлагаю привести исследуемый Закон Волгоградской области в соответствие с федеральным законодательством; сообщить о результатах рассмотрения настоящего экспертного заключения.
Начальник отдела законодательства
и федерального регистра Главного
управления Минюста России
по Южному федеральному округу
в Волгоградской области
советник юстиции 2-го класса
Е.Н.КОРОЛЕВА
