ЭКСПЕРТНОЕ ЗАКЛЮЧЕНИЕ отдела законодательства и федерального регистра ГУ Минюста РФ по Южному федеральному округу в Волгоградской обл. от 16.03.2006 № 126з
"НА ЗАКОН ВОЛГОГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ ОТ 10 НОЯБРЯ 2002 ГОДА № 749-ОД "ОБ ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ КОМИССИЯХ ВОЛГОГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ" (В РЕДАКЦИИ ОТ 02.06.2003 № 829-ОД, ОТ 07.08.2003 № 859-ОД, ОТ 04.09.2003 № 860-ОД, ОТ 12.05.2005 № 1056-ОД)"
Официальная публикация в СМИ:
публикаций не найдено
--> примечание.
Документ содержит предварительную оценку правового акта и носит рекомендательный характер.
ОТДЕЛ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА И ФЕДЕРАЛЬНОГО РЕГИСТРА
ГЛАВНОГО УПРАВЛЕНИЯ МИНИСТЕРСТВА ЮСТИЦИИ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ПО ЮЖНОМУ ФЕДЕРАЛЬНОМУ ОКРУГУ
В ВОЛГОГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ
ПОВТОРНОЕ ЭКСПЕРТНОЕ ЗАКЛЮЧЕНИЕ
от 16 марта 2006 г. № 126з
НА ЗАКОН ВОЛГОГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ ОТ 10 НОЯБРЯ 2002 ГОДА
№ 749-ОД "ОБ ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ КОМИССИЯХ ВОЛГОГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ"
(В РЕДАКЦИИ ОТ 02.06.2003 № 829-ОД, ОТ 07.08.2003 № 859-ОД,
ОТ 04.09.2003 № 860-ОД, ОТ 12.05.2005 № 1056-ОД)
Отделом законодательства и федерального регистра Главного управления Министерства юстиции Российской Федерации по Южному федеральному округу в Волгоградской области на основании Положения о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 г. № 1313 "Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации", Положения о Главном управлении Министерства юстиции Российской Федерации по федеральному округу, утвержденного Приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 28 января 2005 года № 7 "Об утверждении Положения о Главном управлении Министерства юстиции Российской Федерации по федеральному округу и Перечня главных управлений Министерства юстиции Российской Федерации по федеральным округам", и Положения, утвержденного Приказом руководителя Главного управления Министерства юстиции Российской Федерации по Южному федеральному округу от 5 марта 2005 года № 6 "Об утверждении Положений в структурных подразделениях Главного управления Министерства юстиции Российской Федерации по Южному федеральному округу", проведена повторная юридическая экспертиза Закона Волгоградской области от 10 ноября 2002 года № 749-ОД "Об избирательных комиссиях Волгоградской области" (в редакции от 02.06.2003 № 829-ОД, от 07.08.2003 № 859-ОД, от 04.09.2003 № 860-ОД, от 12.05.2005 № 1056-ОД) (далее - областной Закон) на предмет соответствия действующему федеральному законодательству.
Основанием проведения юридической экспертизы является поручение заместителя руководителя Главного управления Министерства юстиции Российской Федерации по Южному федеральному округу от 10 февраля 2006 года № 02-25/57 об исследовании законодательства Волгоградской области в сфере местного самоуправления.
Юридической экспертизой установлено следующее:
Рассматриваемым Законом Волгоградской области установлены правовые основы организации и деятельности избирательных комиссий на территории Волгоградской области.
Предметом правового регулирования являются отношения в сфере организации системы органов государственной власти и местного самоуправления Волгоградской области.
Нормативное регулирование в данной сфере отношений осуществляется следующими правовыми актами:
- Конституцией Российской Федерации;
- Федеральным законом от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (в редакции от 31 декабря 2005 года № 203-ФЗ);
- Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в редакции от 15 февраля 2006 года № 24-ФЗ);
- Федеральным законом от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (в редакции от 21 июля 2005 года № 93-ФЗ);
- Уставом (Основным законом) Волгоградской области.
Согласно пункту "б" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации защита прав и свобод человека и гражданина находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (часть 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации).
На основании подпункта "б" пункта 1 статьи 5 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляет законодательное регулирование по предметам ведения субъекта Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах полномочий субъекта Российской Федерации.
Следовательно, исследуемый Закон Волгоградской области принят с соблюдением требований Конституции Российской Федерации и федерального законодательства о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
В соответствии с пунктом 8 статьи 20 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" компетенция, полномочия и порядок деятельности избирательных комиссий субъектов Российской Федерации, избирательных комиссий муниципальных образований, окружных избирательных комиссий, территориальных и участковых комиссий при подготовке и проведении выборов в органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, а также референдумов субъектов Российской Федерации, местных референдумов устанавливаются настоящим Федеральным законом, конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований.
Таким образом, Волгоградская областная Дума как законодательный (представительный) орган государственный власти субъекта Российской Федерации вправе принимать исследуемый нормативный правовой акт, направленный на регулирование рассматриваемой сферы отношений.
Однако в ходе проведения юридической экспертизы областной Закон признан не соответствующим действующему федеральному законодательству по следующим правовым основаниям.
1. Пунктом 1 статьи 5 Закона Волгоградской области установлен перечень лиц, которые не могут быть членами избирательных комиссий.
Подпунктом "д" пункта 1 статьи 5 Закона Волгоградской области установлено, что членами избирательных комиссий с правом решающего голоса не могут быть выборные должностные лица.
Однако подпунктом "д" пункта 1 статьи 29 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" установлено, что членами комиссий с правом решающего голоса не могут быть выборные должностные лица, а также высшие должностные лица субъектов Российской Федерации (руководители высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации), главы местных администраций.
Подпунктом "м" пункта 1 статьи 5 Закона Волгоградской области установлено, что членами избирательных комиссий с правом решающего голоса не могут быть лица, выведенные из состава комиссий по решению суда.
В соответствии с подпунктом "м" пункта 1 статьи 29 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" членами избирательных комиссий с правом решающего голоса не могут быть лица, выведенные из состава комиссий по решению суда, а также лица, утратившие свои полномочия членов комиссий с правом решающего голоса в результате расформирования комиссии (за исключением лиц, в отношении которых судом было установлено отсутствие вины за допущенные комиссией нарушения), - в течение пяти лет со дня вступления в законную силу соответствующего решения суда.
Таким образом, выявленные несоответствия действующему законодательству заключаются в ограничении перечня лиц, не имеющих право быть членами избирательных комиссий с правом решающего голоса.
2. Согласно подпункту "а" пункта 6 статьи 5 Закона Волгоградской области член избирательной комиссии с правом решающего голоса освобождается от обязанностей члена комиссии до истечения срока своих полномочий по решению органа, его назначившего, в случае подачи членом комиссии заявления в письменной форме о сложении своих полномочий.
Однако в соответствии с подпунктом "а" пункта 6 статьи 29 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" член комиссии с правом решающего голоса освобождается от обязанностей члена комиссии до истечения срока своих полномочий по решению органа, его назначившего, в случае подачи членом комиссии заявления в письменной форме о сложении своих полномочий. Указанное заявление не может быть подано в период, начинающийся за десять дней до дня голосования и заканчивающийся в день установления итогов голосования, определения результатов выборов, референдума, за исключением случая, когда оно подается в связи с вынуждающими к тому обстоятельствами: тяжелой болезнью, стойким расстройством здоровья члена комиссии, его близких родственников.
Таким образом, выявленное несоответствие действующему законодательству заключается в отсутствии в тексте рассматриваемой нормы областного Закона ограничения права подачи членом избирательной комиссии заявления о сложении своих полномочий, установленного действующим федеральным законодательством.
3. В соответствии с пунктом 21 статьи 5 Закона Волгоградской области член комиссии с правом совещательного голоса обладает равными правами с членом комиссии с правом решающего голоса по вопросам подготовки и проведения выборов, референдума, за исключением права:
- выдавать и подписывать бюллетени, открепительные удостоверения;
- участвовать в сортировке, подсчете и погашении бюллетеней;
- составлять протокол об итогах голосования, о результатах выборов, референдума;
- участвовать в голосовании при принятии решения по вопросу, отнесенному к компетенции соответствующей комиссии, и подписывать решения комиссии.
Однако подпунктом "д" пункта 22 статьи 29 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" установлено, что член комиссии с правом совещательного голоса обладает равными правами с членом комиссии с правом решающего голоса по вопросам подготовки и проведения выборов, референдума, за исключением в том числе права составлять протоколы об административных правонарушениях.
Таким образом, областным Законом не установлено ограничение права членов комиссии с правом совещательного голоса по отношению к правам членов комиссии с решающим голосом в части составления протоколов об административных правонарушениях.
4. В соответствии с пунктом 23 статьи 5 Закона Волгоградской области срок полномочий членов избирательной комиссии, действующей на постоянной основе, с правом совещательного голоса, назначенных кандидатами, которые были избраны, или избирательными объединениями, избирательными блоками, выдвинувшими списки кандидатов, которые были допущены к распределению депутатских мандатов, продолжается до окончания регистрации кандидатов, списков кандидатов на следующих выборах в тот же орган или на ту же должность. Полномочия остальных членов избирательной комиссии, действующей на постоянной основе, с правом совещательного голоса прекращаются через 30 дней после официального опубликования результатов выборов, проводимых на соответствующей территории в рамках данной избирательной кампании. Полномочия членов остальных избирательных комиссий, а также членов комиссий референдума с правом совещательного голоса прекращаются одновременно с прекращением полномочий этих комиссий.
Однако в соответствии с пунктом 24 статьи 29 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" срок полномочий членов избирательной комиссии, действующей на постоянной основе, с правом совещательного голоса, назначенных кандидатами, которые были избраны, или избирательными объединениями, списки кандидатов которых были допущены к распределению депутатских мандатов, продолжается до окончания регистрации кандидатов, списков кандидатов на следующих выборах в тот же орган или на ту же должность. Полномочия остальных членов избирательной комиссии, действующей на постоянной основе, с правом совещательного голоса прекращаются в день окончания соответствующей избирательной кампании. Полномочия членов иных избирательных комиссий, а также членов комиссий референдума с правом совещательного голоса прекращаются одновременно с прекращением полномочий этих комиссий.
Таким образом, Законом Волгоградской области увеличен срок, по истечении которого полномочия остальных членов избирательных комиссий с правом совещательного голоса прекращаются.
Кроме того, пункт 29 статьи 2 указанного выше Федерального закона, предусматривающий создание такого вида избирательного объединения как избирательный блок, признан утратившим силу Федеральным законом от 21 июля 2005 года № 93-ФЗ.
Таким образом, в целях устранения противоречий федеральному законодательству необходимо понятие "избирательные блоки" исключить из приведенного выше положения и других положений по всему тексту областного Закона.
5. Согласно пункту 2 статьи 6 Закона Волгоградской области избирательные комиссии муниципальных образований, окружные избирательные комиссии по выборам в органы государственной власти Волгоградской области, органы местного самоуправления, территориальные, участковые комиссии формируются на основе предложений, указанных в пункте 1 настоящей статьи, а также предложений избирательных объединений, избирательных блоков, выдвинувших списки кандидатов, допущенные к распределению депутатских мандатов в представительном органе местного самоуправления.
Однако в соответствии с пунктом 2 статьи 22 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" избирательные комиссии муниципальных образований, окружные избирательные комиссии по выборам в органы местного самоуправления, территориальные, участковые комиссии формируются на основе предложений, указанных в пункте 1 настоящей статьи, а также предложений избирательных объединений, выдвинувших списки кандидатов, допущенные к распределению депутатских мандатов в представительном органе муниципального образования.
Таким образом, выявленное несоответствие федеральному законодательству заключается в нарушении порядка формирования окружных избирательных комиссий по выборам в органы государственной власти субъекта Российской Федерации на основе предложений избирательных объединений, выдвинувших списки кандидатов, допущенные к распределению депутатских мандатов в представительном органе муниципального образования.
6. В соответствии с пунктом 7 статьи 6 Закона Волгоградской области если уполномоченные на то Федеральным законом, законодательством Волгоградской области органы государственной власти, органы местного самоуправления, избирательные комиссии не назначат состав или часть состава комиссии в срок, установленный законодательством, либо если на соответствующей территории отсутствует указанный орган государственной власти, орган местного самоуправления, либо если соответствующая комиссия не сформирована, состав или часть состава Избирательной комиссии области назначается Центральной избирательной комиссией Российской Федерации, комиссии муниципального образования - Избирательной комиссией области, иной комиссии - вышестоящей комиссией с соблюдением требований, установленных Федеральным законом, законами Волгоградской области.
Согласно пункту 7 статьи 22 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", если уполномоченные на то настоящим Федеральным законом органы государственной власти, органы местного самоуправления, комиссии не назначат состав или часть состава комиссии в срок, установленный законом, либо если на соответствующей территории отсутствует указанный орган государственной власти, орган местного самоуправления, либо если соответствующая комиссия не сформирована, состав или часть состава избирательной комиссии субъекта Российской Федерации назначается Центральной избирательной комиссией Российской Федерации, избирательной комиссии муниципального района, городского округа, внутригородской территории города федерального значения - избирательной комиссией субъекта Российской Федерации, избирательной комиссии поселения - избирательной комиссией муниципального района, иной комиссии - вышестоящей комиссией с соблюдением требований, установленных настоящим Федеральным законом, иным законом.
Таким образом, Законом Волгоградской области превышена компетенция Избирательной комиссии Волгоградской области в части назначения состава или части состава избирательной комиссии поселения.
7. В соответствии с пунктом 11 статьи 7 Закона Волгоградской области Избирательная комиссия области рассматривает жалобы на решения и действия (бездействие) избирательных комиссий муниципальных образований и их должностных лиц, нарушающие избирательные права граждан и право граждан на участие в референдуме при проведении выборов в органы местного самоуправления, местных референдумов, в соответствии с пунктом 7 статьи 75 Федерального закона.
Однако согласно пункту 11 статьи 23 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" избирательная комиссия субъекта Российской Федерации рассматривает жалобы на решения и действия (бездействие) избирательных комиссий муниципальных районов, городских округов, внутригородских территорий города федерального значения и их должностных лиц, нарушающие избирательные права граждан и право граждан на участие в референдуме при проведении выборов в органы местного самоуправления, местных референдумов, в соответствии с пунктом 7 статьи 75 настоящего Федерального закона.
Таким образом, Законом Волгоградской области превышена компетенция Избирательной комиссии Волгоградской области в части рассмотрения жалоб на действия (бездействие) избирательной комиссии муниципального образования, наделенного статусом городского (сельского) поселения.
8. В соответствии с пунктом 6 статьи 8 Закона Волгоградской области формирование избирательной комиссии муниципального образования осуществляется представительным органом местного самоуправления на основе предложений, указанных в пункте 2 статьи 6 настоящего Закона, а также предложений собраний избирателей по месту жительства, работы, службы, учебы, предложений избирательной комиссии муниципального образования предыдущего состава, Избирательной комиссии области.
Согласно пункту 7 статьи 24 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" формирование избирательной комиссии муниципального образования осуществляется представительным органом муниципального образования на основе предложений, указанных в пункте 2 статьи 22 настоящего Федерального закона, предложений собраний избирателей по месту жительства, работы, службы, учебы, а также предложений избирательной комиссии муниципального образования предыдущего состава, избирательной комиссии субъекта Российской Федерации, а формирование избирательной комиссии поселения - также на основе предложений избирательной комиссии муниципального района.
Таким образом, Законом Волгоградской области ограничен перечень субъектов, обладающих правом вносить предложения при осуществлении формирования избирательной комиссии муниципального образования, наделенного статусом поселения, в отношении избирательной комиссии муниципального района.
9. Пунктом 8 статьи 8 Закона Волгоградской области установлено, что представительный орган местного самоуправления обязан назначить не менее двух членов избирательной комиссии муниципального образования на основе поступивших предложений Избирательной комиссии области.
Однако в соответствии с пунктом 9 статьи 24 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" представительный орган муниципального района, городского округа, внутригородской территории города федерального значения обязан назначить не менее двух членов избирательной комиссии муниципального района, городского округа, внутригородской территории города федерального значения на основе поступивших предложений избирательной комиссии субъекта Российской Федерации. Представительный орган поселения обязан назначить не менее двух членов избирательной комиссии поселения на основе поступивших предложений избирательной комиссии муниципального района.
Таким образом, в исследуемом Законе Волгоградской области отсутствует правовая регламентация вопросов, связанных с установлением порядка назначения представительным органом поселения членов избирательной комиссии поселения.
10. В соответствии с подпунктом "з" пункта 9 статьи 8 Закона Волгоградской области избирательная комиссия муниципального образования заслушивает сообщения органов местного самоуправления по вопросам, связанным с подготовкой и проведением выборов в органы местного самоуправления, референдумов Волгоградской области, местных референдумов.
Однако подпунктом "з" пункта 10 статьи 24 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" избирательная комиссия муниципального образования заслушивает сообщения органов местного самоуправления по вопросам, связанным с подготовкой и проведением выборов в органы местного самоуправления, местного референдума.
Выявленное несоответствие федеральному законодательству заключается в правомочии избирательной комиссии муниципального образования заслушивать сообщения органов местного самоуправления по вопросам подготовки и проведения референдумов Волгоградской области.
11. Подпунктом "и" пункта 9 статьи 8 Закона Волгоградской области установлено, что избирательная комиссия муниципального образования рассматривает жалобы (заявления) на решения и действия (бездействие) нижестоящих комиссий и принимает по указанным жалобам (заявлениям) мотивированные решения.
В соответствии с подпунктом "и" пункта 10 статьи 24 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" избирательная комиссия муниципального образования рассматривает жалобы (заявления) на решения и действия (бездействие) нижестоящих комиссий, а избирательная комиссия муниципального района - также жалобы (заявления) на решения и действия (бездействие) избирательной комиссии поселения и принимает по указанным жалобам (заявлениям) мотивированные решения.
Таким образом, ввиду отсутствия в Законе Волгоградской области соответствующих положений, предусмотренных приведенной выше нормой Федерального закона, региональный законодатель ограничил законодательно закрепленную возможность избирательной комиссии муниципального района рассматривать жалобы на решения и действие (бездействие) избирательной комиссии поселения.
12. В соответствии с пунктом 2 статьи 9 Закона Волгоградской области срок полномочий окружных избирательных комиссий истекает в день официального опубликования решения о назначении следующих соответствующих выборов.
Однако в соответствии с пунктом 2 статьи 25 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" срок полномочий окружных избирательных комиссий истекает через два месяца со дня официального опубликования результатов выборов, если в вышестоящую комиссию не поступили жалобы (заявления) на действия (бездействие) данной комиссии, в результате которых был нарушен порядок подсчета голосов, либо если по данным фактам не ведется судебное разбирательство. В случае обжалования итогов голосования на территории избирательного округа или результатов выборов полномочия окружной избирательной комиссии прекращаются со дня принятия вышестоящей комиссией решения либо со дня вступления в законную силу судебного решения по жалобе (заявлению).
Таким образом, Законом Волгоградской области установлен иной срок истечения полномочий окружных избирательных комиссий, в отличие от предусмотренного действующим федеральным законодательством.
13. Согласно абзацу 1 пункта 3 статьи 9 Закона Волгоградской области число членов окружных избирательных комиссий по выборам в федеральные органы государственной власти с правом решающего голоса устанавливается федеральным законом.
Пунктом 4 статьи 9 Закона Волгоградской области установлено, что формирование окружной избирательной комиссии по выборам в федеральные органы государственной власти осуществляется Избирательной комиссией области в соответствии с порядком, установленным Федеральным законом.
Пунктом 5 статьи 9 Закона Волгоградской области установлен порядок формирования окружной избирательной комиссии по выборам в федеральные органы государственной власти.
Поскольку в связи с принятием Федерального закона от 21.07.2005 № 93-ФЗ, вносящего изменения в Федеральный закон от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", аналогичные положения, регулирующие формирование окружных избирательных комиссий по выборам в федеральные органы государственной власти, утратили силу, исследуемый Закон Волгоградской области требует приведения в соответствие с ним в рассматриваемой части.
14. Согласно пункту 7 статьи 9 Закона Волгоградской области вышестоящая избирательная комиссия обязана назначить не менее одной второй от общего числа членов окружной избирательной комиссии по выборам в Волгоградскую областную Думу, органы местного самоуправления на основе поступивших предложений:
а) политических партий, избирательных блоков, выдвинувших федеральные списки кандидатов, допущенные к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации;
б) политических партий, избирательных блоков, выдвинувших списки кандидатов, допущенные к распределению депутатских мандатов в Волгоградскую областную Думу;
в) избирательных объединений, избирательных блоков, выдвинувших списки кандидатов, допущенные к распределению депутатских мандатов в представительном органе местного самоуправления.
В соответствии с пунктом 7 статьи 25 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" вышестоящая избирательная комиссия обязана назначить не менее одной второй от общего числа членов окружной избирательной комиссии по выборам в органы государственной власти субъектов Российской Федерации на основе поступивших предложений:
а) политических партий, выдвинувших федеральные списки кандидатов, допущенные к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации;
б) политических партий, выдвинувших списки кандидатов, допущенные к распределению депутатских мандатов в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации.
Таким образом, Законом Волгоградской области неправомерно расширен круг субъектов, обладающих правом внесения предложений по формированию окружной избирательной комиссии по выборам в Волгоградскую областную Думу, в отношении избирательных объединений, избирательных блоков, выдвинувших списки кандидатов, допущенные к распределению депутатских мандатов в представительном органе местного самоуправления.
15. В соответствии с подпунктом "л" пункта 6 статьи 11 Закона Волгоградской области участковая избирательная комиссия при обнаружении правонарушений составляет протоколы об административных правонарушениях (готовит материалы для таких протоколов) и направляет данные протоколы в соответствии с законодательством об административных правонарушениях в правоохранительные органы или суд.
Однако в соответствии с пунктом 6 статьи 27 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", определяющим полномочия участковой избирательной комиссии, составление протоколов об административных правонарушениях и направление данных протоколов в соответствии с законодательством об административных правонарушениях в правоохранительные органы или суд в перечень полномочий участковой избирательной комиссии не входит.
Выявленное несоответствие действующему федеральному законодательству заключается в расширении круга полномочий участковой избирательной комиссии Законом Волгоградской области в части составления протоколов об административных правонарушениях.
16. В соответствии с пунктом 1 статьи 12 Закона Волгоградской области избирательная комиссия может быть расформирована судом соответственно подсудности, установленной пунктом 2 статьи 75 Федерального закона, в случаях:
а) нарушения комиссией избирательных прав граждан, права граждан на участие в референдуме, повлекшего за собой признание Центральной избирательной комиссией Российской Федерации, Избирательной комиссией области в порядке, установленном Федеральным законом, иным законом (в том числе на основании решения суда), недействительными итогов голосования на соответствующей территории либо результатов выборов, референдума;
б) неисполнения избирательной комиссией решения суда или вышестоящей комиссии, решений Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, Избирательной комиссии области, принятых в соответствии с пунктом 7 статьи 75 Федерального закона.
Однако в соответствии с пунктом 1 статьи 31 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" комиссия может быть расформирована судом соответственно подсудности, установленной пунктом 2 статьи 75 настоящего Федерального закона, в случаях:
а) нарушения комиссией избирательных прав граждан, права граждан на участие в референдуме, повлекшего за собой признание Центральной избирательной комиссией Российской Федерации, избирательной комиссией субъекта Российской Федерации в порядке, установленном настоящим Федеральным законом, иным законом (в том числе на основании решения суда), недействительными итогов голосования на соответствующей территории либо результатов выборов, референдума;
б) неисполнения комиссией решения суда или вышестоящей комиссии, решений Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, избирательной комиссии субъекта Российской Федерации, избирательной комиссии муниципального района, принятых в соответствии с пунктом 7 статьи 75 настоящего Федерального закона;
в) невыполнения комиссией обязанности по назначению выборов, повлекшего за собой назначение выборов временной избирательной комиссией в порядке, установленном пунктом 9 статьи 10 настоящего Федерального закона.
Таким образом, Законом Волгоградской области неправомерно ограничен перечень оснований для расформирования избирательных комиссий.
17. Согласно пункту 2 статьи 12 Закона Волгоградской области с заявлением в суд о расформировании Избирательной комиссии области, окружной избирательной комиссии по выборам в федеральные органы государственной власти вправе обратиться группа численностью не менее одной трети от общего числа членов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации или депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, либо группа депутатов численностью не менее одной трети от общего числа депутатов Волгоградской областной Думы, либо группа депутатов указанного органа численностью не менее одной трети от общего числа депутатов этого органа, а также Центральная избирательная комиссия Российской Федерации.
Поскольку в связи с принятием Федерального закона от 21.07.2005 № 93-ФЗ, вносящего изменения в Федеральный закон от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", аналогичные положения, регулирующие вопросы расформирования окружных избирательных комиссий по выборам в федеральные органы государственной власти, утратили силу, исследуемый Закон Волгоградской области требует приведения в соответствие с ним в рассматриваемой части.
18. В соответствии с пунктом 5 статьи 13 Закона Волгоградской области председатель избирательной комиссии муниципального образования избирается тайным голосованием на ее первом заседании из числа членов избирательной комиссии с правом решающего голоса в следующем порядке:
а) при наличии предложения Избирательной комиссии области - по предложению Избирательной комиссии области;
б) в случае отсутствия предложения Избирательной комиссии области - по предложениям, внесенным членами избирательной комиссии муниципального образования с правом решающего голоса.
Однако согласно пунктам 5 и 5.1 статьи 28 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" председатель избирательной комиссии муниципального района, городского округа, внутригородской территории города федерального значения избирается тайным голосованием на ее первом заседании из числа членов избирательной комиссии с правом решающего голоса в следующем порядке:
а) при наличии предложения избирательной комиссии субъекта Российской Федерации - по предложению избирательной комиссии субъекта Российской Федерации;
б) в случае отсутствия предложения избирательной комиссии субъекта Российской Федерации - по предложениям, внесенным членами избирательной комиссии муниципального района, городского округа, внутригородской территории города федерального значения с правом решающего голоса.
Председатель избирательной комиссии поселения избирается тайным голосованием на ее первом заседании из числа членов этой комиссии с правом решающего голоса на основе предложения избирательной комиссии муниципального района, а если избирательная комиссия муниципального района не образована, - на основе предложения территориальной комиссии. В случае отсутствия такого предложения председатель избирательной комиссии поселения избирается на основе предложений членов избирательной комиссии поселения с правом решающего голоса.
Исследуемый Закон Волгоградской области признан не соответствующим в рассматриваемой части, поскольку в его тексте отсутствует правовая регламентация вопросов, связанных с избранием председателя избирательной комиссии муниципального образования, наделенного статусом поселения.
19. Согласно пункту 17 статьи 13 Закона Волгоградской области члены избирательной комиссии с правом решающего голоса, несогласные с решением, принятым комиссией, вправе в письменной форме высказать особое мнение, которое должно быть рассмотрено этой комиссией, отражено в ее протоколе, приложено к нему и доведено председателем комиссии до сведения вышестоящей избирательной комиссии не позднее чем в трехдневный срок со дня принятия решения, а в день голосования и в день, следующий за днем голосования, - незамедлительно.
Однако пунктом 17 статьи 28 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" установлено, что члены комиссии с правом решающего голоса, несогласные с решением комиссии, вправе изложить в письменной форме особое мнение, отражаемое в протоколе комиссии и прилагаемое к ее решению, в связи с которым это мнение изложено. Если в соответствии с законом указанное решение комиссии подлежит опубликованию (обнародованию), особое мнение должно быть опубликовано (обнародовано) в том же порядке, что и решение комиссии.
Таким образом, выявленное несоответствие действующему федеральному законодательству заключается в установлении Законом Волгоградской области порядка выражения особого мнения членом избирательной комиссии с правом решающего голоса, несогласным с решением, принятым комиссией.
20. В соответствии с пунктом 4 статьи 14 Закона Волгоградской области наблюдателями не могут быть назначены выборные должностные лица, лица, находящиеся в их непосредственном подчинении, судьи, прокуроры.
Однако в соответствии с пунктом 4 статьи 30 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" наблюдателями не могут быть назначены выборные должностные лица, депутаты, высшие должностные лица субъектов Российской Федерации (руководители высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации), главы местных администраций, лица, находящиеся в их непосредственном подчинении, судьи, прокуроры, члены комиссий с правом решающего голоса.
Таким образом, Законом Волгоградской области ограничен круг субъектов, не имеющих право быть наблюдателями при проведении выборов.
21. В соответствии с пунктом 7 статьи 14 Закона Волгоградской области полномочия наблюдателя должны быть удостоверены в направлении в письменной форме, выданном зарегистрированным кандидатом или его доверенным лицом, избирательным объединением, избирательным блоком, общественным объединением, инициативной группой по проведению референдума, интересы которых представляет данный наблюдатель. В направлении указываются фамилия, имя и отчество наблюдателя, адрес его места жительства, номер избирательного участка, участка референдума, наименование избирательной комиссии, куда наблюдатель направляется.
Согласно пункту 7 статьи 30 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" полномочия наблюдателя должны быть удостоверены в направлении в письменной форме, выданном зарегистрированным кандидатом или его доверенным лицом, избирательным объединением, общественным объединением, инициативной группой по проведению референдума, интересы которых представляет данный наблюдатель. В направлении указываются фамилия, имя и отчество наблюдателя, адрес его места жительства, номер избирательного участка, участка референдума, наименование комиссии, куда наблюдатель направляется, а также делается запись об отсутствии ограничений, предусмотренных пунктом 4 настоящей статьи.
Таким образом, областным Законом ограничен перечень обязательных сведений, которые должны быть указаны в направлении наблюдателя.
22. Согласно подпункту "а" пункта 9 статьи 14 Закона Волгоградской области наблюдатели вправе знакомиться со списками избирателей, участников референдума.
Однако в соответствии с подпунктом "а" пункта 9 статьи 30 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" наблюдатели вправе знакомиться со списками избирателей, участников референдума, реестром выдачи открепительных удостоверений, находящимися в комиссии открепительными удостоверениями, реестром заявлений (обращений) о голосовании вне помещения для голосования.
Кроме того, в пункте 9 указанной выше статьи областного Закона не закреплено право наблюдателя наблюдать за выдачей бюллетеней избирателям, участникам референдума, предусмотренное подпунктом б.1 пункта 9 статьи 30 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".
Таким образом, областным Законом ограничено право наблюдателя в части ознакомления с реестром выдачи открепительных удостоверений, находящимися в комиссии открепительными удостоверениями, реестром заявлений (обращений) о голосовании вне помещения для голосования, наблюдения за выдачей бюллетеней избирателям, участникам референдума.
23. В соответствии с пунктом 2 статьи 19 Закона Волгоградской области контрольно-ревизионные службы создаются при Избирательной комиссии области, окружных избирательных комиссиях по выборам в федеральные органы и органы государственной власти Волгоградской области, избирательных комиссиях муниципальных образований, а в случаях, предусмотренных законом, и при иных избирательных комиссиях - с привлечением руководителей и специалистов из государственных и иных органов и учреждений, включая Главное управление Центрального банка Российской Федерации по Волгоградской области. Указанные органы и учреждения по запросу соответствующей избирательной комиссии не позднее чем через один месяц со дня официального опубликования (публикации) решения о назначении (проведении) выборов, официального опубликования решения о назначении референдума командируют специалистов в распоряжение избирательных комиссий. При этом в распоряжение Избирательной комиссии области специалисты откомандировываются на срок не менее пяти месяцев, а в распоряжение окружной избирательной комиссии, избирательной комиссии муниципального образования и иных избирательных комиссий - на срок не менее трех месяцев.
Однако в соответствии с пунктом 2 статьи 60 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" контрольно-ревизионные службы создаются при Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, избирательных комиссиях субъектов Российской Федерации, а в случаях, предусмотренных законом, и при иных комиссиях - с привлечением руководителей и специалистов из государственных и иных органов и учреждений, включая Центральный банк Российской Федерации, Сберегательный банк Российской Федерации, главные управления (национальные банки) Центрального банка Российской Федерации в субъектах Российской Федерации. Указанные органы и учреждения по запросу соответствующей избирательной комиссии не позднее чем через один месяц со дня официального опубликования (публикации) решения о назначении выборов, официального опубликования решения о назначении референдума обязаны откомандировать специалистов в распоряжение комиссий. При этом в распоряжение Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, избирательной комиссии субъекта Российской Федерации специалисты откомандировываются на срок не менее пяти месяцев, а в распоряжение иной комиссии - на срок не менее двух месяцев.
Таким образом, несоответствие федеральному законодательству заключается в превышении срока откомандирования специалистов в распоряжение иных избирательных комиссий, установленного федеральным законодательством.
Кроме того, в исследуемом нормативном правовом акте выявлены нарушения законодательной техники, заключающиеся в следующем.
1. По всему тексту областного Закона используется понятие "представительный орган местного самоуправления".
Однако в соответствии с действующим федеральным законодательством в качестве аналога приведенного выше понятия используется понятие "представительный орган муниципального образования".
2. В пункте 5 статьи 7, пункте 6 статьи 9, пункте 4 статьи 11 имеют место ссылки на положения статьи областного Закона, по смыслу не подходящее конкретным положениям, в которых указываются данные ссылки.
Первоначальный текст настоящего Закона Волгоградской области опубликован в региональной газете "Волгоградская правда" от 12.11.2002 № 203. Изменения, внесенные Законом Волгоградской области от 02.06.2003 № 829-ОД, опубликованы в региональной газете "Волгоградская правда" от 11.06.2003 № 103, Законом Волгоградской области от 07.08.2003 № 859-ОД - в газете "Волгоградская правда" от 09.08.2003 № 143, Законом Волгоградской области от 04.09.2003 № 860-ОД - в газете "Волгоградская правда" от 23.09.2003 № 174, Законом Волгоградской области от 12.05.2005 № 1056-ОД - в газете "Волгоградская правда" от 18.05.2005 № 87.
Вывод: Юридическая экспертиза пришла к выводу, что Закон Волгоградской области от 10 ноября 2002 года № 749-ОД "Об избирательных комиссиях Волгоградской области" (в редакции от 02.06.2003 № 829-ОД, от 07.08.2003 № 859-ОД, от 04.09.2003 № 860-ОД, от 12.05.2005 № 1056-ОД) не соответствует действующему федеральному законодательству.
Предлагаю привести исследуемый Закон Волгоградской области в соответствие с федеральным законодательством, устранить нарушения законодательной техники, выявленные в тексте Закона Волгоградской области; сообщить о результатах рассмотрения настоящего экспертного заключения.
Начальник отдела законодательства
и федерального регистра Главного
управления Минюста России
по Южному федеральному округу
в Волгоградской области
советник юстиции 2-го класса
Е.Н.КОРОЛЕВА
