ЭКСПЕРТНОЕ ЗАКЛЮЧЕНИЕ отдела законодательства и федерального регистра ГУ Минюста РФ по Южному федеральному округу в Волгоградской обл. от 16.03.2006 № 125з
"НА ЗАКОН ВОЛГОГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ ОТ 16.11.1998 № 222-ОД "О МЕСТНОМ РЕФЕРЕНДУМЕ В ВОЛГОГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ" (В РЕДАКЦИИ ОТ 02.09.1999 № 302-ОД, ОТ 04.12.2001 № 639-ОД, ОТ 09.07.2003 № 845-ОД, ОТ 30.09.2003 № 866-ОД, ОТ 10.03.2005 № 1025-ОД)"
Официальная публикация в СМИ:
публикаций не найдено
--> примечание.
Документ содержит предварительную оценку правового акта и носит рекомендательный характер.
ОТДЕЛ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА И ФЕДЕРАЛЬНОГО РЕГИСТРА
ГЛАВНОГО УПРАВЛЕНИЯ МИНИСТЕРСТВА ЮСТИЦИИ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ПО ЮЖНОМУ ФЕДЕРАЛЬНОМУ ОКРУГУ
В ВОЛГОГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ
ПОВТОРНОЕ ЭКСПЕРТНОЕ ЗАКЛЮЧЕНИЕ
от 16 марта 2006 г. № 125з
НА ЗАКОН ВОЛГОГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ ОТ 16.11.1998 № 222-ОД
"О МЕСТНОМ РЕФЕРЕНДУМЕ В ВОЛГОГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ"
(В РЕДАКЦИИ ОТ 02.09.1999 № 302-ОД, ОТ 04.12.2001 № 639-ОД,
ОТ 09.07.2003 № 845-ОД, ОТ 30.09.2003 № 866-ОД,
ОТ 10.03.2005 № 1025-ОД)
Отделом законодательства и федерального регистра Главного управления Министерства юстиции Российской Федерации по Южному федеральному округу в Волгоградской области на основании Положения о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 г. № 1313 "Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации", Положения о Главном управлении Министерства юстиции Российской Федерации по федеральному округу, утвержденного Приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 28 января 2005 года № 7 "Об утверждении Положения о Главном управлении Министерства юстиции Российской Федерации по федеральному округу и Перечня главных управлений Министерства юстиции Российской Федерации по федеральным округам", и Положения, утвержденного Приказом руководителя Главного управления Министерства юстиции Российской Федерации по Южному федеральному округу от 5 марта 2005 года № 6 "Об утверждении Положений в структурных подразделениях Главного управления Министерства юстиции Российской Федерации по Южному федеральному округу", проведена повторная юридическая экспертиза Закона Волгоградской области от 16.11.1998 № 222-ОД "О местном референдуме в Волгоградской области" (в редакции от 02.09.1999 № 302-ОД, от 04.12.2001 № 639-ОД, от 09.07.2003 № 845-ОД, от 30.09.2003 № 866-ОД, от 10.03.2005 № 1025-ОД) (далее - Закон) на предмет соответствия действующему федеральному законодательству.
Основанием проведения повторной юридической экспертизы является поручение заместителя руководителя Главного управления Министерства юстиции Российской Федерации по Южному федеральному округу от 20 февраля 2006 года № 02-25/75 об исследовании законодательства Волгоградской области в сфере местного самоуправления.
Юридической экспертизой установлено следующее:
Настоящим Законом устанавливается процедура подготовки и проведения местного референдума на территории Волгоградской области.
Предметом правового регулирования исследуемого Закона являются правоотношения, направленные на непосредственное осуществление населением местного самоуправления путем участия в местном референдуме.
Нормативное регулирование в данной сфере отношений осуществляется следующими правовыми актами:
- Конституцией Российской Федерации;
- Федеральным законом от 06.10.1999 № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (в редакции от 31.12.2005 № 203-ФЗ);
- Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в редакции от 15.02.2006 № 24-ФЗ);
- Федеральным законом от 12.06.2002 № 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (в редакции от 21.07.2005 № 93-ФЗ);
- Федеральным законом от 21.07.2005 № 93-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации о выборах и референдумах и иные законодательные акты Российской Федерации";
- Уставом (Основным законом) Волгоградской области.
Частью 3 статьи 3 Конституции Российской Федерации установлено, что высшим непосредственным выражением власти народа является референдум.
Частью 2 статьи 32 Конституции Российской Федерации определено, что граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме.
В соответствии с пунктом "б" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации защита прав и свобод человека и гражданина находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Частью 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации установлено, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
Согласно пункту 2 статьи 11 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" законодательство Российской Федерации о референдумах составляют Конституция Российской Федерации, Федеральный конституционный закон "О референдуме Российской Федерации", настоящий Федеральный закон, иные федеральные законы, конституции (уставы), законы субъектов Российской Федерации, иные нормативные правовые акты о референдумах, принимаемые в Российской Федерации.
Следовательно, исследуемый Закон Волгоградской области принят с соблюдением требований Конституции Российской Федерации и федерального законодательства о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Согласно части 1 пункта 1 статьи 3 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" граждане Российской Федерации осуществляют местное самоуправление посредством участия в местных референдумах, муниципальных выборах, посредством иных форм прямого волеизъявления, а также через выборные и иные органы местного самоуправления.
В соответствии с пунктом 10 статьи 22 указанного выше Федерального закона гарантии прав граждан на участие в местном референдуме, а также порядок подготовки и проведения местного референдума устанавливаются федеральным законом и принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов Российской Федерации.
Подпунктом "б" пункта 1 статьи 5 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" предусмотрено, что законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляет законодательное регулирование по предметам ведения субъекта Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов.
Таким образом, Волгоградская областная Дума как законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации вправе принимать исследуемый нормативный правовой акт, направленный на регулирование рассматриваемой сферы отношений.
Однако в ходе правового исследования в тексте рассматриваемого Закона выявлены несоответствия действующему федеральному законодательству, состоящие в следующем.
1. В соответствии с пунктом 3 статьи 10 исследуемого Закона сбор подписей на рабочих местах, в процессе и в местах выдачи заработной платы, пенсий, пособий, иных социальных выплат запрещается.
Согласно пункту 6 статьи 37 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" сбор подписей на рабочих местах, по месту учебы, в процессе и в местах выдачи заработной платы, пенсий, пособий, иных социальных выплат, а также при оказании благотворительной помощи запрещается.
Таким образом, выявленное несоответствие федеральному законодательству заключается в ограничении субъектом Российской Федерации перечня мест, запрещенных для сбора подписей, в отношении мест учебы, мест при оказании благотворительной помощи.
2. В соответствии с пунктом 3 статьи 12 исследуемого Закона участки местного референдума могут быть образованы в санаториях, профилакториях, домах отдыха, больницах, иных стационарных лечебно-профилактических учреждениях и других местах временного пребывания участников местного референдума, на судах, находящихся в день голосования в плавании и приписанных к порту на территории муниципального образования, в порядке и в сроки, установленные пунктом 1 настоящей статьи; в исключительных случаях допускается образование таких участков не позднее чем за 5 дней до дня голосования в порядке, определенном пунктом 1 настоящей статьи.
Согласно пункту 5 статьи 19 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" в местах временного пребывания избирателей, участников референдума (больницах, санаториях, домах отдыха, местах содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых и других местах временного пребывания), в труднодоступных и отдаленных местностях, на судах, находящихся в день голосования в плавании, и на полярных станциях избирательные участки, участки референдума могут образовываться в срок, установленный пунктом 2 настоящей статьи, а в исключительных случаях по согласованию с вышестоящей комиссией - не позднее чем за три дня до дня голосования.
Таким образом, выявленное несоответствие федеральному законодательству заключается в установлении субъектом Российской Федерации срока, отведенного для образования участков местного референдума в исключительных случаях, с нарушением требований федерального законодательства.
3. Согласно пункту 7 статьи 14 рассматриваемого Закона один экземпляр списка участников местного референдума остается соответственно в комиссии местного референдума муниципального образования либо территориальной комиссии местного референдума, а другой экземпляр списка участников референдума передается по акту соответствующей участковой комиссии местного референдума не позднее чем за 25 дней до дня голосования.
В соответствии с пунктом 13 статьи 17 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" соответствующая территориальная комиссия (окружная избирательная комиссия, избирательная комиссия муниципального образования) передает по акту участковым комиссиям первый экземпляр списка участников референдума конкретного участка референдума не позднее чем за 20 дней до дня голосования.
Таким образом, выявленное несоответствие федеральному законодательству заключается в увеличении региональным законодателем срока передачи списка участников референдума в участки референдума.
Кроме того, Главное управление обращает внимание, что в соответствии с действующим федеральным законодательством в участковую комиссию местного референдума передается первый экземпляр списка участников референдума.
4. В соответствии с пунктом 4 статьи 15 областного Закона граждане, имеющие право на участие в местном референдуме в соответствии со статьей 4 настоящего Закона и временно проживающие в санаториях, профилакториях, домах отдыха, больницах, других стационарных лечебно-профилактических учреждениях и других местах временного пребывания на территории муниципального образования, на судах, находящихся в день голосования в плавании и приписанных к порту на территории муниципального образования, включаются в списки участников местного референдума по месту их временного проживания на основании их личного письменного заявления, поданного не позднее чем за семь дней до дня голосования.
Согласно пункту 17 статьи 17 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" избиратели, участники референдума, находящиеся в местах временного пребывания, работающие на предприятиях с непрерывным циклом работы и занятые на отдельных видах работ, где невозможно уменьшение продолжительности работы (смены), а также избиратели, участники референдума из числа военнослужащих, находящихся вне места расположения воинской части, решением участковой комиссии могут быть включены в список участников референдума на участке референдума по месту их временного пребывания по личному письменному заявлению, поданному в участковую комиссию не позднее чем за три дня до дня голосования.
Таким образом, выявленное несоответствие федеральному законодательству заключается в нарушении срока подачи заявления граждан о включении в список участников референдума, установленного действующим законодательством.
5. В соответствии с пунктом 5 статьи 15 исследуемого Закона военнослужащие, проходящие военную службу по призыву в воинских частях, военных организациях и учреждениях, курсанты военных образовательных учреждений профессионального образования, которые расположены на территории муниципального образования, если эти военнослужащие до призыва на военную службу постоянно или преимущественно не проживали на территории данного муниципального образования, при проведении местного референдума не включаются в списки участников местного референдума и не учитываются при определении числа участников местного референдума.
Согласно пункту 5 статьи 17 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" военнослужащие, проходящие военную службу по призыву в воинских частях, военных организациях и учреждениях, которые расположены на территории соответствующего муниципального образования, если место жительства этих военнослужащих до призыва на военную службу не было расположено на территории муниципального образования, не включаются в списки избирателей, участников референдума и не учитываются при определении числа избирателей, участников референдума при выборах в органы местного самоуправления, на местном референдуме.
Таким образом, выявленное несоответствие федеральному законодательству заключается в расширении субъектом Российской Федерации перечня лиц, которые не включаются в списки участников референдума и не учитываются при определении числа участников референдума на местном референдуме, в отношении курсантов военных образовательных учреждений профессионального образования.
6. В соответствии с пунктом 1 статьи 16 областного Закона списки участников местного референдума предоставляются участковой комиссией местного референдума для всеобщего ознакомления и дополнительного уточнения не позднее чем за 20 дней до дня голосования.
Согласно пункту 15 статьи 17 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" участковая комиссия за 20 дней до дня голосования представляет список избирателей, участников референдума для ознакомления избирателей, участников референдума и его дополнительного уточнения.
Таким образом, выявленное несоответствие федеральному законодательству заключается в установлении субъектом Российской Федерации срока предоставления участковой комиссией списка участников местного референдума с нарушением действующего федерального законодательства.
7. В соответствии с пунктом 1 статьи 24 областного Закона членами комиссий местного референдума с правом решающего голоса не могут быть депутаты Волгоградской областной Думы, депутаты представительных органов местного самоуправления, выборные должностные лица органов государственной власти и органов местного самоуправления, судьи, прокуроры, уполномоченные представители и доверенные лица инициативных групп по проведению местного референдума, члены комиссий местного референдума с правом совещательного голоса, лица, не имеющие гражданства Российской Федерации, граждане Российской Федерации, признанные решением суда, вступившим в законную силу, недееспособными, ограниченно дееспособными, граждане Российской Федерации, не достигшие возраста 18 лет, лица, выведенные из состава комиссий по решению суда, лица, имеющие неснятую или непогашенную судимость, а также лица, подвергнутые в судебном порядке административному наказанию за нарушение законодательства о выборах и референдумах, - в течение одного года со дня вступления в законную силу решения (постановления) суда о назначении административного наказания. Член комиссии местного референдума не может быть одновременно членом вышестоящей или нижестоящей комиссии местного референдума.
Наряду с приведенными выше ограничениями согласно подпункту "м" пункта 1 статьи 29 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" членами комиссий с правом решающего голоса не могут быть лица, утратившие свои полномочия членов комиссий с правом решающего голоса в результате расформирования комиссии (за исключением лиц, в отношении которых судом было установлено отсутствие вины за допущенные комиссией нарушения).
Таким образом, выявленное несоответствие федеральному законодательству заключается в ограничении перечня лиц, которые не вправе быть членами комиссий с правом решающего голоса.
8. Частью 2 пункта 3 статьи 24 областного Закона установлены следующие случаи немедленного прекращения полномочий члена комиссии с правом решающего голоса:
а) утраты членом комиссии гражданства Российской Федерации;
б) вступления в законную силу в отношении члена комиссии обвинительного приговора суда либо решения (постановления) суда о назначении административного наказания за нарушение законодательства о выборах и референдумах;
в) признания члена комиссии решением суда, вступившим в законную силу, недееспособным, ограниченно дееспособным, безвестно отсутствующим или умершим;
г) смерти члена комиссии;
д) признания члена комиссии решением суда, вступившим в законную силу, на основании заявления соответствующей комиссии систематически не выполняющим свои обязанности.
Наряду с приведенными выше основаниями немедленного прекращения полномочий члена комиссии с правом решающего голоса подпунктом "е" пункта 8 статьи 29 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" определено, что полномочия члена комиссии с правом решающего голоса прекращаются немедленно в случае вступления в законную силу решения суда о расформировании комиссии в соответствии со статьей 31 настоящего Федерального закона.
Следовательно, выявленное несоответствие федеральному законодательству заключается в ограничении перечня случаев немедленного прекращения полномочий члена комиссии с правом решающего голоса.
9. В соответствии с пунктом 10 статьи 24 исследуемого Закона членами комиссии местного референдума с правом совещательного голоса не могут быть назначены выборные должностные лица, лица, замещающие командные должности в воинских частях, военных организациях и учреждениях, судьи, прокуроры.
Согласно пункту 21.1 статьи 29 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" членами комиссий с правом совещательного голоса не могут быть назначены лица, не имеющие гражданства Российской Федерации, граждане Российской Федерации, не достигшие возраста 18 лет, депутаты законодательных (представительных) органов государственной власти, органов местного самоуправления, выборные должностные лица, а также высшие должностные лица субъектов Российской Федерации (руководители высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации), главы местных администраций, судьи, прокуроры, граждане Российской Федерации, признанные решением суда, вступившим в законную силу, недееспособными, члены Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, работники аппаратов комиссий, доверенные лица кандидатов, избирательных объединений, а также лица, замещающие командные должности в воинских частях, военных организациях и учреждениях.
Таким образом, выявленное несоответствие федеральному законодательству заключается в установлении ограничений в отношении членов комиссии с правом совещательного голоса.
10. В соответствии с пунктом 11 статьи 24 рассматриваемого Закона член комиссии местного референдума с правом совещательного голоса обладает всей полнотой прав члена комиссии с правом решающего голоса, за исключением права выдачи и подписи бюллетеней для голосования на местном референдуме, участия в сортировке, погашении и подсчете бюллетеней для голосования на местном референдуме, составления протокола об итогах голосования, результатах местного референдума, права участия в голосовании по вопросу, отнесенному к компетенции соответствующей комиссии местного референдума, и права подписания решения комиссии местного референдума.
Исходя из содержания подпункта "д" пункта 22 статьи 29 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" член комиссии с правом совещательного не вправе составлять протоколы об административных правонарушениях.
Таким образом, выявленное несоответствие федеральному законодательству заключается в ограничении перечня прав, исключенных из полномочий члена комиссии с правом совещательного голоса, в части составления протоколов об административных нарушениях.
11. Пунктом 1 статьи 25 исследуемого Закона предусмотрено, что на всех заседаниях комиссии местного референдума, а также при осуществлении участковой, территориальной комиссиями местного референдума работы со списками участников местного референдума, с бюллетенями, протоколами об итогах голосования вправе присутствовать члены вышестоящих комиссий местного референдума, член или уполномоченный представитель инициативной группы по проведению местного референдума.
В соответствии с пунктом 1 статьи 30 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" члены вышестоящих комиссий и работники их аппаратов, член или уполномоченный представитель инициативной группы по проведению референдума, кроме того, вправе присутствовать при подсчете голосов участников референдума.
Таким образом, выявленное несоответствие федеральному законодательству заключается в ограничении субъектом Российской Федерации права членов вышестоящих комиссий и работников их аппаратов, члена или уполномоченного представителя инициативной группы по проведению референдума присутствовать при подсчете голосов участников референдума.
12. Согласно пункту 1 статьи 25 областного Закона комиссия местного референдума обязана обеспечить оповещение и возможность свободного доступа членов вышестоящих комиссий местного референдума, члена или уполномоченного представителя инициативной группы по проведению местного референдума на свои заседания и к работе с указанными документами, связанными с подготовкой и проведением местного референдума.
В соответствии с пунктом 1 статьи 30 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" комиссия обязана обеспечить оповещение и возможность свободного доступа указанных лиц на свои заседания и в помещение, в котором проводится подсчет голосов участников референдума, осуществляется работа с указанными избирательными документами, документами, связанными с подготовкой и проведением референдума.
Таким образом, выявленное несоответствие федеральному законодательству заключается в неустановлении законом субъекта Российской Федерации обязанности комиссии местного референдума по обеспечению оповещения и возможности свободного доступа, указанных выше лиц в помещение, в котором проводится подсчет голосов участников референдума.
13. Согласно пункту 6 статьи 25 исследуемого Закона полномочия наблюдателя должны быть удостоверены в письменной форме инициативной группой по проведению местного референдума, общественным объединением, чьи интересы представляет данный наблюдатель, с указанием его фамилии, имени и отчества, адреса места жительства, а также номера участка местного референдума, наименования комиссии местного референдума, куда он направляется.
В соответствии с пунктом 7 статьи 30 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" в направлении указываются фамилия, имя и отчество наблюдателя, адрес его места жительства, номер участка референдума, наименование комиссии, куда наблюдатель направляется, а также делается запись об отсутствии ограничений, предусмотренных пунктом 4 настоящей статьи.
Таким образом, выявленное несоответствие федеральному законодательству заключается в ограничении перечня сведений, наличие которых является обязательным в направлении, выданном наблюдателю, в части записи об отсутствии ограничений, предусмотренных действующим законодательством.
14. В соответствии с абзацем 2 пункта 8 статьи 25 рассматриваемого Закона наблюдатели вправе знакомиться со списками участников местного референдума.
Согласно подпункту "а" пункта 9 статьи 30 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" наблюдатели также вправе знакомиться с реестром заявлений (обращений) о голосовании вне помещения для голосования.
Кроме того, в соответствии с подпунктом "б.1" пункта 9 статьи 30 указанного выше Федерального закона наблюдатели вправе наблюдать за выдачей бюллетеней участникам референдума.
Таким образом, выявленное несоответствие федеральному законодательству заключается в ограничении субъектом Российской Федерации прав наблюдателей.
15. Согласно абзацу 9 пункта 8 статьи 25 исследуемого Закона наблюдатели вправе знакомиться с протоколом участковой комиссии местного референдума об итогах голосования, а также с протоколами иных комиссий местного референдума об итогах голосования и результатах местного референдума, изготавливать или получать от соответствующей комиссии местного референдума копии указанных протоколов и приложенных к ним документов, а также иных документов, поступивших в соответствующие комиссии местного референдума либо составленных указанными комиссиями, в период, указанный в пункте 3 настоящей статьи, в том числе списка лиц, присутствовавших при голосовании. По требованию наблюдателя комиссия местного референдума обязана выдать или заверить указанные копии.
В соответствии с подпунктом "е" пункта 9 статьи 30 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" наблюдатели вправе знакомиться с протоколами соответствующей комиссии, нижестоящих комиссий об итогах голосования, референдума и приложенными к ним документами, получать от соответствующей комиссии заверенные копии указанных протоколов.
Таким образом, выявленное несоответствие федеральному законодательству заключается в расширении прав наблюдателей в части установления возможности изготавливать копии указанных протоколов и приложенных к ним документов, а также иных документов, поступивших в соответствующие комиссии местного референдума либо составленных указанными комиссиями, в том числе списка лиц, присутствовавших при голосовании, получать копии указанных в рассматриваемой статье областного Закона документов (за исключением копий протоколов), а также обязанности комиссии местного референдума заверять указанные копии.
16. В соответствии с пунктом 10 статьи 25 областного Закона представители средств массовой информации вправе знакомиться с протоколами участковой комиссии местного референдума об итогах голосования, а также с протоколами иных комиссий местного референдума об итогах голосования или результатах местного референдума, изготавливать либо получать от соответствующей комиссии местного референдума копии указанных протоколов и приложенных к ним документов. По требованию представителя средства массовой информации комиссия местного референдума обязана заверить копию протокола об итогах голосования или результатах местного референдума. Заверение копий протоколов и иных документов комиссий местного референдума производится председателем, заместителем председателя или секретарем комиссии местного референдума. При этом в заверяемом документе указанные лица делают запись "Копия верна", расписываются, ставят дату, указывают время заверения и проставляют печать соответствующей комиссии местного референдума.
Согласно пункту 11 статьи 30 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" представители средств массовой информации, принимая участие в информационном освещении подготовки и проведения референдума, вправе:
а) присутствовать на заседаниях комиссий;
б) знакомиться с протоколом участковой комиссии об итогах голосования, а также с протоколами иных комиссий об итогах голосования, о результатах выборов, референдума, в том числе составляемыми повторно, получать от соответствующей комиссии копии указанных протоколов и приложенных к ним документов;
в) присутствовать на агитационных мероприятиях, освещать их проведение;
г) находиться в помещении для голосования в день голосования, в дни досрочного голосования, а также производить фото- и видеосъемку.
Следовательно, выявленное несоответствие федеральному законодательству заключается в ограничении субъектом Российской Федерации прав представителей средств массовой информации.
В соответствии с исследуемой нормой областного Закона представители средств массовой информации вправе изготавливать копии указанных выше протоколов и приложенных к ним документов, а комиссии обязаны их заверить.
Поскольку в связи с принятием Федерального закона от 21.07.2005 № 93-ФЗ, вносящего изменения в Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", представители средств массовой информации утратили право изготавливать копии протоколов участковой комиссии об итогах голосования, а также протоколов иных комиссий об итогах голосования, о результатах референдума и приложенных к ним документов, исследуемый Закон Волгоградской области требует приведения в соответствие с ним в рассматриваемой части.
Кроме того, в соответствии с пунктом 12 статьи 30 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" заверение копий протоколов и иных документов комиссий производится председателем, или заместителем председателя, или секретарем соответствующей комиссии. При этом лицо, заверяющее копию документа, на указанной копии делает запись: "Верно" или "Копия верна", расписывается, указывает свои фамилию и инициалы, дату и время заверения копии и проставляет печать соответствующей комиссии.
Таким образом, выявленное несоответствие федеральному законодательству заключается в установлении Законом Волгоградской области порядка заверения копий протоколов и иных документов комиссий с нарушением действующего законодательства.
17. В соответствии с частью 1 пункта 3 статьи 26 областного Закона председатель комиссии местного референдума муниципального образования избирается тайным голосованием на ее первом заседании из числа членов комиссии с правом решающего голоса в следующем порядке:
при наличии предложения Избирательной комиссии Волгоградской области - по предложению Избирательной комиссии Волгоградской области;
в случае отсутствия предложения Избирательной комиссии Волгоградской области - по предложениям, внесенным членами комиссии местного референдума муниципального образования с правом решающего голоса.
Согласно пунктам 5 и 5.1 статьи 28 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" порядок избрания председателя избирательной комиссии муниципального района, городского округа и поселения не коррелируется.
В соответствии с пунктом 5 статьи 28 указанного выше Федерального закона председатель избирательной комиссии муниципального района, городского округа избирается тайным голосованием на ее первом заседании из числа членов избирательной комиссии с правом решающего голоса в следующем порядке:
а) при наличии предложения избирательной комиссии субъекта Российской Федерации - по предложению избирательной комиссии субъекта Российской Федерации;
б) в случае отсутствия предложения избирательной комиссии субъекта Российской Федерации - по предложениям, внесенным членами избирательной комиссии муниципального района, городского округа с правом решающего голоса.
Согласно пункту 5.1 статьи 28 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" председатель избирательной комиссии поселения избирается тайным голосованием на ее первом заседании из числа членов этой комиссии с правом решающего голоса на основе предложения избирательной комиссии муниципального района, а если избирательная комиссия муниципального района не образована, - на основе предложения территориальной комиссии. В случае отсутствия такого предложения председатель избирательной комиссии поселения избирается на основе предложений членов избирательной комиссии поселения с правом решающего голоса.
Таким образом, выявленное несоответствие федеральному законодательству заключается в установлении субъектом Российской Федерации порядка избрания председателя избирательной комиссии муниципального района, городского округа, поселения с нарушением действующего федерального законодательства.
18. В соответствии с пунктом 11 статьи 26 областного Закона члены комиссии местного референдума, несогласные с решением, принятым комиссией, вправе в письменной форме высказать особое мнение, которое должно быть рассмотрено этой комиссией, отражено в ее протоколе, приложено к нему и доведено председателем комиссии до сведения вышестоящей комиссии местного референдума не позднее чем в трехдневный срок, а в день голосования и в день, следующий за днем голосования, - незамедлительно.
Однако пунктом 17 статьи 28 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" установлено, что члены комиссии с правом решающего голоса, несогласные с решением комиссии, вправе изложить в письменной форме особое мнение, отражаемое в протоколе комиссии и прилагаемое к ее решению, в связи с которым это мнение изложено. Если в соответствии с законом указанное решение комиссии подлежит опубликованию (обнародованию), особое мнение должно быть опубликовано (обнародовано) в том же порядке, что и решение комиссии.
Таким образом, выявленное несоответствие федеральному законодательству заключается в установлении Законом Волгоградской области порядка выражения особого мнения членом избирательной комиссии с правом решающего голоса, несогласным с решением, принятым комиссией.
19. В соответствии с абзацем 1 пункта 3 статьи 28 исследуемого Закона в агитации при проведении местного референдума не могут участвовать члены комиссий местного референдума с правом решающего голоса, государственные органы, органы местного самоуправления, благотворительные организации, религиозные объединения, а также лица, замещающие государственные и муниципальные должности, государственные и муниципальные служащие, военнослужащие при исполнении ими своих должностных или служебных обязанностей, воинские части, военные учреждения и организации, благотворительные организации и религиозные объединения, учрежденные ими организации, а также представители религиозных объединений при совершении обрядов и церемоний, иностранные граждане, за исключением случая, предусмотренного пунктом 5 статьи 4 настоящего Закона, лица без гражданства, иностранные юридические лица, представители организаций, осуществляющих выпуск средств массовой информации, при осуществлении ими профессиональной деятельности.
Пунктом 7 статьи 48 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" предусмотрен исчерпывающий перечень субъектов, которым запрещается проводить агитацию по вопросам референдума, выпускать и распространять любые агитационные материалы. Военнослужащие при исполнении ими своих должностных или служебных обязанностей в указанном перечне не предусмотрены.
Кроме того, в соответствии с подпунктом "е.1" пункта 7 статьи 48 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" запрещается проводить предвыборную агитацию, агитацию по вопросам референдума, выпускать и распространять любые агитационные материалы международным организациям и международным общественным движениям.
Таким образом, перечень субъектов, право на агитацию по вопросам референдума, выпуск и распространение агитационных материалов которых ограничено, установлен региональным законодателем с нарушением требований федерального законодательства.
20. Согласно части 1 пункта 1 статьи 29 областного Закона агитационный период начинается со дня регистрации инициативной группы по проведению местного референдума и создания соответствующего фонда местного референдума и прекращается в ноль часов по местному времени за одни сутки до дня голосования.
В соответствии с пунктом 1 статьи 49 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" агитационный период начинается со дня выдвижения кандидата, списка кандидатов, регистрации инициативной группы по проведению референдума.
Таким образом, выявленное несоответствие федеральному законодательству заключается в установлении момента начала агитационного периода, в отношении создания фонда местного референдума.
21. Согласно части 2 пункта 1 статьи 29 исследуемого Закона агитация по вопросам местного референдума на каналах организаций телерадиовещания и в периодических печатных изданиях начинается за 30 дней до дня голосования.
В соответствии с пунктом 2 статьи 49 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" агитация по вопросам референдума на каналах организаций телерадиовещания и в периодических печатных изданиях проводится в период, который начинается за 28 дней до дня голосования и прекращается в ноль часов по местному времени за одни сутки до дня голосования.
Таким образом, выявленное несоответствие федеральному законодательству заключается в установлении субъектом Российской Федерации начала временного периода агитации по вопросам референдума на каналах организаций телерадиовещания и в периодических печатных изданиях.
22. В соответствии с пунктом 2 статьи 34 рассматриваемого Закона все агитационные материалы должны содержать информацию, указывающую наименование и адреса организаций (фамилии, имена, отчества и адреса мест жительства лиц), изготовивших данные материалы, наименование организации (фамилию, имя, отчество лица), заказавшей изготовление данных материалов, а также информацию об их тираже и о дате выпуска. Распространение агитационных материалов, не содержащих указанную информацию, запрещается.
Согласно пункту 2 статьи 54 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" все печатные и аудиовизуальные агитационные материалы должны содержать наименование, юридический адрес и идентификационный номер налогоплательщика организации (фамилию, имя, отчество лица и наименование субъекта Российской Федерации, района, города, иного населенного пункта, где находится место его жительства), изготовившей (изготовившего) данные материалы, наименование организации (фамилию, имя, отчество лица), заказавшей (заказавшего) их, а также информацию о тираже и дате выпуска этих материалов и указание об оплате их изготовления из средств соответствующего фонда референдума.
Таким образом, выявленное несоответствие федеральному законодательству заключается в ограничении Законом Волгоградской области сведений, которые в обязательном порядке должны содержать все печатные и аудиовизуальные агитационные материалы, в части указания идентификационного номера налогоплательщика организации, изготовившей (изготовившего) данные материалы, указания об оплате их изготовления из средств соответствующего фонда референдума.
23. Согласно пункту 4 статьи 34 исследуемого Закона глава муниципального образования, иное уполномоченное должностное лицо (орган) местного самоуправления по предложению комиссии местного референдума муниципального образования обязаны не позднее чем за 20 дней до дня голосования на территории каждого участка местного референдума выделить специальные места для вывешивания агитационных печатных материалов.
В соответствии с пунктом 7 статьи 54 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" органы местного самоуправления по предложению соответствующей комиссии не позднее чем за 30 дней до дня голосования обязаны выделить специальные места для размещения печатных агитационных материалов на территории каждого избирательного участка, участка референдума.
Таким образом, выявленное несоответствие федеральному законодательству заключается в ограничении субъектом Российской Федерации срока, предусмотренного федеральным законодательством, для выделения специальных мест для размещения печатных агитационных материалов.
24. В соответствии с пунктом 5 статьи 34 областного Закона комиссия местного референдума, поставленная в известность о распространении подложных агитационных материалов либо материалов, не содержащих информацию, указанную в пункте 2 настоящей статьи, принимает меры по пресечению такой деятельности и вправе обратиться в соответствующие правоохранительные и иные органы с представлением о пресечении противоправной агитационной деятельности и об изъятии незаконных агитационных материалов.
Согласно пункту 8 статьи 56 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" в случае распространения подложных печатных, аудиовизуальных и иных агитационных материалов, распространения печатных, аудиовизуальных и иных агитационных материалов с нарушением требований пунктов 2 - 6, 8 и 10 статьи 54 настоящего Федерального закона, а также в случае нарушения организацией телерадиовещания, редакцией периодического печатного издания установленного настоящим Федеральным законом порядка проведения агитации по вопросам референдума соответствующая комиссия обязана обратиться в правоохранительные органы, суд, орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в сфере массовых коммуникаций, с представлением о пресечении противоправной агитационной деятельности, об изъятии незаконных агитационных материалов и о привлечении организации телерадиовещания, редакции периодического печатного издания, их должностных лиц, иных лиц к ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Поскольку обращение в соответствующие органы в случае распространения подложных печатных, аудиовизуальных и иных агитационных материалов, распространения печатных, аудиовизуальных и иных агитационных материалов с нарушением требований пунктов 2 - 6, 8 и 10 статьи 54 настоящего Федерального закона вменено в обязанность соответствующей избирательной комиссии, выявленное несоответствие федеральному законодательству заключается в установлении диспозитивного характера обращения комиссий местного референдума в определенные федеральным законодательством органы в случае распространения подложных агитационных материалов либо распространения агитационных материалов с нарушением установленного порядка.
25. В соответствии с пунктом 2 статьи 40 областного Закона число бюллетеней для голосования на местном референдуме не должно более чем на 3 процента превышать число зарегистрированных участников местного референдума.
Согласно пункту 2 статьи 63 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" число изготовленных бюллетеней не должно более чем на 1,5 процента превышать число зарегистрированных избирателей, участников референдума.
Таким образом, выявленное несоответствие федеральному законодательству заключается в увеличении количества числа изготовленных бюллетеней для голосования на местном референдуме.
26. В соответствии с пунктом 3 статьи 40 рассматриваемого Закона текст бюллетеня для голосования на местном референдуме, порядок изготовления бюллетеней, их число, требования, предъявляемые к изготовлению бюллетеней, утверждаются комиссией местного референдума муниципального образования не позднее чем за 25 дней до голосования. Текст бюллетеня должен быть размещен только на одной его стороне.
Согласно пункту 4 статьи 63 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" форма и текст бюллетеня, число бюллетеней, а также порядок осуществления контроля за изготовлением бюллетеней утверждается соответствующими комиссиями не позднее чем за 20 дней до дня голосования.
Таким образом, выявленное несоответствие федеральному законодательству заключается в ограничении субъектом Российской Федерации срока для утверждения формы и текста бюллетеня, числа бюллетеней, а также порядка осуществления контроля за изготовлением бюллетеней.
27. В соответствии с пунктом 4 статьи 40 исследуемого Закона в бюллетене для голосования на местном референдуме точно воспроизводится текст вынесенного на местный референдум вопроса или проекта решения и указываются варианты волеизъявления голосующего словами "да" или "нет", под которыми помещаются пустые квадраты.
Согласно пункту 9 статьи 63 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" при голосовании на референдуме в бюллетене воспроизводится текст вынесенного на референдум вопроса и указываются варианты волеизъявления голосующего словами "да" или "нет" либо "за" или "против", справа от которых помещаются пустые квадраты.
Таким образом, выявленное несоответствие федеральному законодательству заключается в установлении региональным законодателем не предусмотренной федеральным законодательством формы бюллетеней для голосования на референдуме.
28. В соответствии с пунктом 11 статьи 40 исследуемого Закона участковые комиссии местного референдума получают от комиссии местного референдума муниципального образования либо от территориальной комиссии местного референдума бюллетени для голосования не позднее чем за три дня до дня голосования. При этом число бюллетеней, передаваемых по акту участковой комиссии местного референдума, определяется соответственно комиссией местного референдума муниципального образования или территориальной комиссией местного референдума и не может более чем на 0,5 процента превышать и составлять менее чем 90 процентов от числа участников местного референдума, включенных в список участников референдума по участку комиссии местного референдума на день передачи бюллетеней.
Согласно 13 статьи 63 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" передача бюллетеней участковым комиссиям осуществляется не позднее чем за один день до дня голосования (в том числе досрочного голосования). По каждому избирательному участку, участку референдума количество передаваемых бюллетеней не может превышать более чем на 0,5 процента (но не менее чем на два бюллетеня) число избирателей, участников референдума, зарегистрированных на данном избирательном участке, участке референдума, и составлять менее 70 процентов от числа избирателей, участников референдума, включенных в списки избирателей, участников референдума на соответствующем избирательном участке, участке референдума на день передачи бюллетеней.
Таким образом, выявленное несоответствие федеральному законодательству заключается в установлении областным законодателем срока передачи бюллетеней участковым комиссиям, количества передаваемых бюллетеней с нарушением федерального законодательства.
29. Согласно пункту 4 статьи 41 рассматриваемого Закона в порядке исключения участковые комиссии местного референдума вправе по согласованию с территориальной комиссией местного референдума или комиссией местного референдума муниципального образования принять решение о проведении досрочного голосования, но не ранее чем за 20 дней до дня голосования на судах, находящихся в день голосования в плавании, на одном и более участках референдума.
В соответствии с пунктом 10 статьи 65 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" в случаях и порядке, предусмотренных законом, соответствующая комиссия вправе разрешить провести досрочно (но не ранее чем за 15 дней до дня голосования) голосование всех избирателей, участников референдума на одном или нескольких избирательных участках, участках референдума, образованных в труднодоступных или отдаленных местностях, на судах, находящихся в день голосования в плавании, на полярных станциях.
Таким образом, выявленное несоответствие федеральному законодательству заключается в превышении областным законодателем срока, отведенного федеральным законодательством для досрочного голосования на референдуме.
30. Согласно подпункту "г" пункта 2 статьи 44 областного Закона протокол участковой комиссии местного референдума об итогах голосования должен содержать наименование участковой комиссии местного референдума с указанием номера участка местного референдума.
Однако в соответствии с подпунктом "г" пункта 2 статьи 67 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" протокол об итогах голосования должен содержать адрес помещения для голосования с указанием номера участка референдума.
Таким образом, выявленное несоответствие федеральному законодательству заключается в нарушении субъектом Российской Федерации требований федерального законодательства к содержанию протокола об итогах голосования.
31. В соответствии с подпунктом "е" пункта 2 статьи 44 областного Закона протокол участковой комиссии местного референдума об итогах голосования должен содержать сведения о количестве поступивших в участковую комиссию местного референдума в день голосования и до окончания подсчета голосов участников местного референдума жалоб и заявлений, актов и иных документов, прилагаемых к протоколу.
Согласно подпункту "е" пункта 2 статьи 67 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" протокол об итогах голосования должен содержать сведения о количестве поступивших в участковую комиссию в день голосования и до окончания подсчета голосов избирателей, участников референдума жалоб (заявлений), прилагаемых к протоколу.
Следовательно, федеральным законодательством не предусмотрено наличие в протоколе об итогах голосования сведения о количестве поступивших в участковую комиссию местного референдума в день голосования и до окончания подсчета голосов участников местного референдума актов и иных документов.
32. В соответствии с пунктом 4 статьи 44 рассматриваемого Закона протокол об итогах голосования участковой комиссии местного референдума должен быть составлен на одном листе. В исключительных случаях он может быть составлен более чем на одном листе, при этом каждый лист должен быть подписан всеми присутствующими членами участковой комиссии местного референдума с правом решающего голоса.
Согласно пункту 2 статьи 67 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" протокол об итогах голосования должен быть составлен на одном листе. В исключительных случаях он может быть составлен более чем на одном листе, при этом каждый лист должен быть пронумерован, подписан всеми присутствующими членами участковой комиссии с правом решающего голоса и заверен печатью участковой комиссии.
Таким образом, выявленное несоответствие федеральному законодательству заключается в нарушении субъектом Российской Федерации требований федерального законодательства, предъявляемых к составлению протокола об итогах голосования.
33. В соответствии с пунктом 22 статьи 45 исследуемого Закона по требованию члена участковой комиссии местного референдума, наблюдателя, иных лиц, указанных в пункте 3 статьи 25 настоящего Закона, участковая комиссия местного референдума немедленно после подписания протокола об итогах голосования обязана выдать указанным лицам или предоставить возможность изготовить копию протокола об итогах голосования, а также заверить ее.
Согласно пункту 29 статьи 68 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" по требованию члена участковой комиссии, наблюдателя, иных лиц, указанных в пункте 3 статьи 30 настоящего Федерального закона, участковая комиссия немедленно после подписания протокола об итогах голосования (в том числе составленного повторно) обязана выдать указанным лицам заверенную копию протокола об итогах голосования.
Таким образом, выявленное несоответствие федеральному законодательству заключается в наделении субъектом Российской Федерации членов участковой комиссии местного референдума, наблюдателей, иных лиц, указанных в пункте 3 статьи 25 рассматриваемого Закона, правом изготовления копии протокола об итогах голосования.
34. Согласно пункту 7 статьи 46 рассматриваемого Закона второй экземпляр протокола об итогах голосования вместе со вторым экземпляром сводной таблицы об итогах голосования предоставляются для ознакомления и снятия копий членам комиссии местного референдума, составившей протокол, наблюдателям, иным лицам, указанным в пункте 3 статьи 25 настоящего Закона, а заверенная копия протокола вывешивается для всеобщего ознакомления.
В соответствии с пунктом 7 статьи 69 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" второй экземпляр протокола об итогах голосования вместе со вторым экземпляром сводной таблицы об итогах голосования предоставляются для ознакомления членам комиссии, составившей протокол, наблюдателям, иным лицам, указанным в пункте 3 статьи 30 настоящего Федерального закона, а заверенная копия протокола вывешивается для всеобщего ознакомления.
Таким образом, выявленное несоответствие федеральному законодательству заключается в предоставлении права снятия копий членам комиссии местного референдума, составившей протокол, наблюдателям, иным лицам, указанным в пункте 3 статьи 25 исследуемого Закона.
Аналогичное несоответствие федеральному законодательству выявлено в пункте 9 статьи 47 исследуемого Закона.
Содержание и форма исследуемого Закона соответствуют правилам законодательной техники.
Первоначальный текст настоящего Закона Волгоградской области опубликован в региональной газете "Волгоградская правда" от 02.03.1999 № 36, от 10.03.1999 № 41, от 16.03.1999 № 45, от 23.03.1999 № 50. Изменения, внесенные Законами Волгоградской области от 02.09.1999 № 302-ОД, от 04.12.2001 № 639-ОД, от 09.07.2003 № 845-ОД, от 30.09.2003 № 866-ОД, от 10.03.2005 № 1025-ОД, соответственно опубликованы в региональной газете "Волгоградская правда" от 14.09.1999 № 169, от 19.01.2002 № 10, от 18.07.2003 № 127, от 14.10.2003 № 189, от 23.03.2005 № 50.
Вывод: Юридическая экспертиза пришла к выводу, что Закон Волгоградской области от 16.11.1998 № 222-ОД "О местном референдуме в Волгоградской области" (в редакции от 02.09.1999 № 302-ОД, от 04.12.2001 № 639-ОД, от 09.07.2003 № 845-ОД, от 30.09.2003 № 866-ОД, от 10.03.2005 № 1025-ОД) не соответствует действующему федеральному законодательству.
Начальник отдела законодательства
и федерального регистра Главного
управления Минюста России
по Южному федеральному округу
в Волгоградской области
советник юстиции 2-го класса
Е.Н.КОРОЛЕВА
